nashe pravo
/ ГоловнаВівторок, 12 Грудня 2017  
розділи
швидкий перехід
сервіс
партнери

Реформа місцевого самоврядування: проблеми внесення змін в Конституцію України

Олена Бориславська, // Вибори і демократія 2005 №3 01.01.2006, 10:10

Після чотирнадцятирічного періоду становлення і розвитку в незалежній Україні системи місцевої публічної влади сьогодні, на жаль, доводиться констатувати її неефективність. Попри значні зрушення у напрямі конституювання місцевого самоврядування, воно все ще не здатне в силу різних причин виконувати ті завдання, що на нього покладені державою. У цій сфері існує низка проблем як економічного, політичного, так і суто юридичного характеру, котрі, як видається, можна розв’язати лише у комплексі. Засобом комплексного вирішення цих проблем є започатковані в Україні реформи, передусім – адміністративна, муніципальна, а в найближчому майбутньому – і реформа територіального устрою.

 

Процес розробки цілісної концепції тієї моделі місцевого самоврядування та системи теритооріальної організації влади, що має бути отримана в результаті реформування, неминуче торкається проблеми потреби внесення змін в Конституцію України. У її межах можна виділити два питання: перше - чи існує об’єктивна необхідність внесення змін в Конституцію України, чи спрятимуть внесені зміни вдосконаленню системи місцевої публічної влади, забезпеченню ефективності її функціонування; і друге – чи на часі такі зміни, чи доцільно їх вносити саме зараз. Для відповіді на ці запитання слід провести аналіз особливостей конституційно-правового регулювання та проблем фукнкціонування системи публічної влади на місцях.

 

Передусім зазначимо, що чинна конституційна модель місцевого самоврядування є результатом тривалого пошуку в Україні оптимальної системи територіальної організації влади. Починаючи з 1990 року і до прийняття Конституції 1996 року інститут місцевого самоврядування був предметом майже щорічної трансформації, що передбачала різні ступені децентралізації влади: від централізованої системи так званої “матрьошки” (коли ради різних рівнів перебували у відносинах підпорядкування) до децентралізованої на зразок англоамериканської моделі системи місцевої публічної влади. Тож закріплення на сталій основі, на належному юридичному рівні засад функціонування місцевого самоврядування в Конституції України мало велике значення для його становлення і подальшого розвитку.

 

На цьому етапі розвитку України як демократичної держави, що робила перші кроки у напрямі побудови децентралізованої системи публічної влади, Конституція відіграла вагому роль. По-перше, вона на найвищому законодавчому рівні закріпила право громади на місцеве самоврядування (принцип визнання і гарантування місцевого самоврядування є однією із засад конституційного ладу України – ст.7 Конституції1). По-друге, Конституція чітко визначила недержавну природу місцевого самоврядування. По-третє, вона дала змогу частково децентралізувати владу.

 

Проте сьогодні, на наш погляд, чинні конституційні норми не тільки не сприяють подальшому розвитку місцевого самоврядування, але й певною мірою його стримують. Причини ж недостатньої ефективності місцевої публічної влади, як видається, частково закладені у самій її конституційній моделі.

 

Передусім наголосимо, що Конституція України виходить із базового положення про те, що місцеве самоврядування – це право територіальної громади села, селища, міста здійснювати управління місцевими справами. Громади можуть здійснювати своє право самостійно (через форми прямої демократії) або через органи місцевого самоврядування: представницькі (сільські, селищні, міські ради) та виконавчі. Ці суб’єкти діють на первинному (базовому) рівні місцевого самоврядування.

 

Водночас Конституція закріпила своєрідний статус районних і обласних рад: вони є представницькими органами, що представляють спільні інтереси територіальних громад відповідного району чи області. Населення ж району та області громадами не визнаються, а відтак правом на самоврядування не володіють. Вказані представницькі органи, таким чином, утворюють так званний вторинний (похідний) рівень самоврядування, який умовно можна назвати регіональним.

 

Зауважимо, що і на базовому, і на регіональному рівнях самоврядування існують проблеми, вирішення яких є умовою подальшої децентралізації влади та розвитку місцевого самоврядування. На базовому рівні це, передусім, відсутність належного рівня ресурсного забезпечення місцевого самоврядування (його матеріальної і фінансової основ) та невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування.

 

Слід наголосити, що чинна Конституція закріпила визначальні положення щодо матеріальної та фінансової самостійності місцевого самоврядування. Так, вона передбачила існування комунальної власності як окремої форми публічної власності, а також місцевих бюджетів. Проте реалізація вказаних конституційних норм дещо ускладнена. Попри існування об’єктивних економічних чинників недостатнього ресурсного забезпечення місцевого самоврядування варто привернути увагу й до формально-юридичної сторони вирішення цієї проблеми.

 

На жаль, конституційне положення щодо права громади управляти комунальною власністю залишилось законодавчо незабезпеченим (відповідний Закон досі не прийнято). Поряд із цим не вдається децентралізувати бюджетну систему та реалізувати задекларований в Бюджетному кодексі України принцип формування бюджетів “знизу – вверх” як мінімум із двох причин. Першою із них є недостатність фінансових ресурсів територіальних громад для самостійного формування місцевих бюджетів. Крім цього, існування в Україні великого числа територіальних громад (близько 30 тисяч) значно ускладнює процес розрахунку такої великої кількості місцевих бюджетів. Можливим виходом з окресленої ситуації може стати укрупнення територіальних громад, що передбачає процес їх об’єднання. Проте Конституція України закріплює право на об’єднання лише громад сусідніх сіл; Закону, який регулював би ці питання, немає.

 

Поряд із цим невизначеною залишається територіальна основа місцевого самоврядування. Враховуючи передбачені Конституцією складові територіального устрою України (АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища, села) та її положення щодо визначення місцевого самоврядування, можна зробити висновок, що здійснення місцевого самоврядування охоплює лише межі населених пунктів. Питання про те, під чиєю юрисдикцією повинна перебувати територія між населеними пунктами, залишається відкритим. Вирішення цієї проблеми можливе шляхом закріплення базової територіальної одиниці -  громади, що буде включати як територію населеного пункту, так і визначені землі навколо нього. А відтак передбачає внесення змін у ст. 133 Конституції України. Це дасть змогу, з одного боку, забезпечити повсюдність місцевого самоврядування (поширити його на всю територію Української держави), з іншого, - укрупнити громади і забезпечити їх самодостатність.

 

Щодо так званого регіонального рівня самоврядування (район і область), наголосимо, що недостатня ефективність його функціонування спричинена відсутністю власних виконавчих органів у представницьких органів цього рівня. Конституція України передбачила можливість створення лише виконавчого апарату районної та обласної ради (ч.4 ст.141)1. Згідно з чинним Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”2  виконавчий апарат не здійснює управлінські функції, а обмежує свою діяльність організаційним, правовим, інформаційно-аналітичним та матеріально-технічним забезпеченням діяльності ради. Звідси – невиправдано широкі повноваження місцевих державних адміністрацій, яким районні та обласні самоврядні представницькі органи зобов’язані відповідно до закону  делегувати виконавчі функції місцевого самоврядування.

 

Тож особливістю української моделі організації влади на місцях є те, що місцеві органи виконавчої влади створюються і діють не з метою здійснення контрольно-наглядових функцій щодо законності діяльності місцевого самоврядування, як у західноєвропейських державах, а й беруть на себе основний обсяг повноважень щодо управління відповідними територіями. Фактично чинна система публічної влади на цьому рівні реалізується через систему політичного та економічного двовладдя: діють призначені з центру державні адміністрації і обрані громадами місцеві органи влади. Це призводить до труднощів у розмежуванні повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Вирішення вказаної проблеми потребує внесення в Конституцію положення про можливість створення районними та обласними радами власних виконавчих органів.

 

Найефективніше вирішення окреслених та низки інших проблем розвитку місцевого самоврядування може бути здійснене, як уже було зазначено, у комплексі – шляхом реформування системи місцевої публічної влади. Реалії сьогодення свідчать про те, що без внесення змін в Конституцію забезпечити повне її реформування і здійснити наступний крок у напрямі децентралізації влади неможливо. Втім, існує щонайменше два шляхи реформування.

 

Перший випливає з того, що передбачена чинною Конституцією модель місцевого самоврядування так і не запрацювала на повну силу через брак належного законодавчого забезпечення реалізації конституційних норм (значна частина необхідних законодавчих актів не прийнята досі). Відтак, цей шлях передбачає два етапи реформування: 1) на законодавчому рівні (шляхом внесення змін у чинні закони і прийняття нових законів); 2) внесення змін в Конституцію.

 

Згідно з другим варіантом слід першочергово внести зміни в Конституцію (передусім стосовно територіальної основи місцевого самоврядування), після чого вдосконалити законодавчу базу (прийняти необхідні закони і внести зміни у чинні). Обидва шляхи реформування мають як позитивні, так і негативні сторони, а відтак – як прихильників, так і супротивників. Для реалізації першого шляху, як видається, втрачено багато часу – більше 9 років, протягом яких мали бути прийняті усі необхідні для впровадження в життя норм Конституції законодавчі акти. Тож очевидно, що відсутність належного законодавчого забезпечення блокує реалізацію конституційних норм, незважаючи на їх пряму дію. Звідси випливає небезпека щодо реалізації другого шляху реформування: чи вистачить політичної волі для того, щоб внесені в Конституцію зміни та й чинні конституційні норми запрацювали на повну силу?

 

Втім, у Верховній Раді України зареєстровано проект Закону про внесення змін в Конституцію з питань місцевого самоврядування за №3207-1. Принагідно зауважимо, що саме із приняттям цього Закону Український парламент пов’язував набрання з 1 вересня 2005 р. чинності прийнятим Законом “Про внесення змін до Конституції України”1, що предбачив перерозподіл повноважень між вищими органами державної влади. Оскільки  законопроект №3207-1 не був прийнятий до 1 вересня 2005 р., Закон про внесення змін до Конституції частково набуде чинності з 1 січня 2006 р., а в іншій його частині – з дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 році. 

 

В законопроекті щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування пропонуються наступні зміни:

ліквідація місцевих органів виконавчої влади на рівні району (ст.118);

введення базової територіальної одиниці – громади (сільської, селищної, міської)(ст.133);

доповнення відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування конституційного визначення місцевого самоврядування “місцеве самоврядування є правом…” словами “і гарантованою законом можливістю” (ч.1 ст.140);

закріплення необхідності утворення виконавчих органів районних та обласних рад (ч.3 ст.140; ч.4 ст.141);

встановлення правової основи розмежування повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, а також порядку делегування повноважень органам місцевого самоврядування (ч.6 ст.140);

зміна терміну повноважень голови громади на 5 років (ч.2 ст.141);

вилучення положення про порядок формування районних та обласних бюджетів з коштів державного бюджету (ч.2 ст.142).

Загалом пропоновані зміни до Конституції у разі їх прийняття забезпечать необхідні умови для вдосконалення системи територіальної організації влади в Україні, її децентралізації, створять можливості для розвитку місцевого самоврядування. Нещодавно офіційну  позицію щодо розглядуваного законопроекту виловив і Конституційний суд України, який визнав  таким,  що  відповідає  вимогам  статей 157 і 158 Конституції України,  проект  Закону  України  "Про внесення  змін  до Конституції України" (реєстр.  № 3207-1).

 

Проте у висновку Конституційного суду містяться й окремі застереження щодо проекту Закону. Зокрема, зауваження щодо положення  частини  першої  нової редакції ст.118,  згідно з яким виконавчу владу представляють місцеві державні адміністрації. Термін "представляють", на відміну від уживаного в чинній редакції  ст. 118  Конституції  України “здійснюють”, як вказано у висновку,  не   відповідає  функціональній характеристиці місцевих державних адміністрацій.

 

Конституційний Суд України звернув увагу й на те, що в чинній Конституції  зберігається   поняття територіальної  громади (ст.95),  що не узгоджується з терміном "громада", визначеним у пропонованій редакції ст.133 Конституції України; а також на неузгодженість ч.6  нової  редакції  ст. 140   Конституції України, в якій зазначено,  що   підстави   та   порядок делегування  органам  місцевого самоврядування повноважень органів державної  влади   встановлюються   законом, із ч. 3 ст. 143 Конституції України,  в  якій  передбачено  можливість  надання,  а  не делегування  законом  органам місцевого самоврядування повноважень органів  виконавчої  влади  і  зазначено,  що   держава   фінансує здійснення цих повноважень. Поряд із цим  Конституційний Суд України вважає,  що в Законі доцільно  було  б  визначити  механізм   функціонування   районних державних   адміністрацій,  органів  місцевого  самоврядування  до сформування нового складу місцевих рад та інших органів  місцевого самоврядування відповідно до цього Закону.

 

В цілому даючи позитивну оцінку запропонованим змінам, вважаємо за необхідне висловити і деякі власні міркування з приводу окремих неточностей. У проекті нової редакції ст.133 громада як базова ланка територіального устрою визначається адміністративно-територіальною одиницею, до якої входять жителі одного або декількох населених пунктів та яка має визначені в установленому порядку межі її території. Як видається, у цьому визначенні відбулося певне суміщення понять: громади як теориторіальної одиниці та громади як сукупності жителів, що мають право на самоврядування. На наш погляд, ці поняття повинні бути відмежовані.

 

Громада як територіальна одиниця, базова ланка територіального устрою – це частина території держави, що має чітко визначені межі і є просторовою основою для діяльності органів місцевого самоврядування та інших суб’єктів місцевого самоврядування. Поряд із цим термін громада позначає також і суб’єкта місцевого самоврядування – сукупність мешканців, які постійно проживають на спільній території і мають право на управління місцевими справами. До речі, національні традиції слововживання свідчать про первинність другого розуміння розглядуваного поняття.

 

Суміщення вказаних значень громади при визначенні базової ланки територіального устрою призвело до нечіткості визначення первинного суб’єкта місцевого самоврядування: в одних випадках – це громада (ч.1 нової редакції ст.142), в інших – жителі громади (нова редакція ст.140) та територіальна громада (чинна редакція ст.95). На нашу думку, зміна суб’єкта місцевого самоврядування у визначенні місцевого самоврядування (ч.1 ст.140) з територіальної громади (стара редакція) на жителів громад також пов’язана із невдалим визначенням громади як територіальної одиниці. При цьому не зовсім зрозумілою є і природа районних та обласних рад. За чинною Конституцією вони представляють сіпльні інтереси територіальних громад району чи області. Якщо ж первинним суб’єктом базового рівня самоврядування вважати жителів громади (одиниці територіального устрою), то очевидно слід переглянути й природу представницьких самоврядних органів району і області – вони вже не представлятимуть спільні інтереси територіальних громад, а населення відповідних територіальних одиниць. Тож у такому разі мабуть є підстави говорити про існування територіальних колективів і на цих рівнях територіального устрою.

 

Важливими для реформи системи місцевої публічної влади є положення законопроекту щодо ліквідації районної державної адміністрації та необхідності створення виконавчих органів районних і обласних рад. Це вирішить проблеми функціонування самоврядування на рівні району та частково – на рівні області. Для уникнення проблеми розмежування повноважень між обласними державними адміністраціями, обласними радами та їх виконавчими органами (які планується створити) варто змінити й призначення і відповідний статус місцевих державних адміністрацій. У разі широкого тлумачення предметів відання вказаних органів виконавчої влади їх повноваження можуть дублювати повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування, чого не слід допускати.

 

Підсумовуючи зазначимо, що зміни в Конституцію України для вдосконалення місцевого самоврядування потрібні, проте це дуже відповідальна справа, яка потребує: по-перше, завершеного цілісного концептуального бачення кінцевого результату реформи місцевої публічної влади; по-друге, вчаснної розробки і прийняття величезного масиву законодавства, яке б забезпечило реалізацію конституційно-правових норм; по-третє, політичної волі посадових осіб усіх рівнів публічної влади, соціально і політично активного населення до впровадження нової концепції в життя.

_____________

Конституція України від 28 червня 1996 р.// Відомості Верховної Ради України. – 1996.- №30.- ст.142.

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” // Відомості Верховної Ради України. – 1997. - №24. – ст.170.

Закон України “Про внесення змін до Конституції України” // Відомості Верховної Ради України. – 2005. - №2. – ст.44.

Відомості Верховної Ради України. – 1996.- №30.- ст.142.

Відомості Верховної Ради України. – 1997. - №24. – ст.170.

Відомості Верховної Ради України. – 2005. - №2. – ст.44.

 

 

 

1

 

 


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .