Участь громадськості в процесі прийняття нормативних актів управління

Нормативні акти, що приймаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у межах встановленої компетенції, містять загальнообов'язкові правила поведінки, виконувати які повинні усі суб'єкти, яким ці акти адресовано, тобто, зазначені акти органів публічного управління de facto є законами для громадян та юридичних осіб. Проте закони, на відміну від нормативних актів управління, приймаються за участю суб'єктів їх реалізації: або (у більшості випадків) парламентом, до складу якого входять обрані громадськістю представники (депутати) або безпосередньо громадянами через референдум (в окремих випадках). Отже, можна стверджувати формальну, хоч і опосередковану, участь громадськості у затвердженні законів.

Тому логічною у демократичних державах і для нормативних актів управління є така процедура прийняття, яка б забезпечувала, принаймні, мінімальний ступінь участі в розробці та опрацюванні зазначених документів суб'єктів, яких у майбутньому стосуватимуться ці акти.

Незважаючи на те, що кожен нормативний акт органів публічного управління опрацьовується обізнаними з правилами нормотворення професіоналами, їх розробки лише у межах адміністрації не завжди буває достатньо. Для цих документів важливою є не лише їх законність, а й доцільність, що полягає у задоволенні певного публічного інтересу. На жаль, на практиці завжди існує загроза врахування при підготовці актів передусім інтересів власного відомства, а не публічного інтересу загалом. Тому настільки важливими є різні форми участі громадськості у процесі розробки нормативних актів управління. Метою зазначеної участі також є забезпечення органів публічного управління об'єктивною інформацією, необхідною для прийняття актів управління, адже не завжди навіть професіонали володіють усіма відомостями, що стосуються майбутніх рішень.

Ступінь залучення громадських інституцій до нормотворчого процесу адміністрації у зарубіжних країнах є відмінним, що зумовлюється як політико-правовими традиціями конкретної країни, так і сучасним рівнем розвитку громадянського суспільства та демократії. Тут можна відзначити певну градацію: від широкої участі громадськості у прийнятті нормативних актів управління до повної її відсутності чи навіть кулуарності розробки цих актів виключно к в межах адміністративного органу.

Першу групу очолюють Сполучені Штати Америки. У цій державі на рівні закону -прийнятого 1946 р. Акту про адміністративні процедури закріплено обов'язки адміністрації по залученню громадськості до розробки нормативних актів управління. Відповідно до параграфу 553 цього документа, орган управління, який має намір прийняти нормативно-правовий акт, зобов'язаний опублікувати у спеціальному урядовому виданні "Федеральний реєстр" повідомлення про цей намір, подавши у ньому:

- інформацію про час, місце та характер відкритих слухань з розробки акта;

- посилання на орган, під чиїм наглядом пропонується цей акт;

- умови та зміст пропонованого акта або ж опис включених до нього тем і питань [ 1; с.166].

Після публікації такого повідомлення усі зацікавлені особи: асоціації підприємців, громадські і профспілкові організації та й окремі громадяни, - можуть надіслати до суб'єкта нормотворення свої пропозиції та зауваження щодо доцільності та змісту пропонованого акта. Органи публічного управління не зобов'язані враховувати усі пропозиції, адже вони можуть і суперечити одна одній. Проте нерідко висловлені представниками громадськості міркування беруться до уваги і значною мірою впливають на зміст майбутніх нормативних актів.

Останнім обов'язковим етапом процедури розробки і прийняття органами публічного управління нормативних актів у Сполучених Штатах Америки є публікація їх остаточного варіанта з детальним поясненням причин їх прийняття. Після цього уповноважений орган витрачає гроші на його роз'яснення, статті в газетах, виступи по телебаченню. В усі підприємства чи організації, яких стосується прийнятий нормативно-правовий акт надсилаються листи [2; с.50].

З окресленого порядку Актом про адміністративні процедури встановлені певні винятки. Зокрема, уповноважені органи не зобов'язані дотримуватись такого порядку у разі прийняття внутрішньоорганізащйних актів, що визначають структуру та функції самого органу чи його структурних підрозділів. Крім того, винятком є випадки, коли суб'єкти нормотворення вважають, що у завчасному повідомленні та публічному розгляді актів немає практичної потреби або це суперечить суспільним інтересам. Проте, в таких ситуаціях органи управління при прийнятті актів зобов'язані вказати причини, з огляду на які не відбулось їх публічне обговорення [1, с. 168-169].

Закріплена американським законодавством процедура прийняття нормативних актів має на меті якнайширше врахування публічних інтересів. Тому її слід вважати позитивним досвідом, який, однак, значно менше застосовується в інших розвинених країнах.

Зокрема, у Великій Британії подібний загальний порядок опублікування та обговорення нормативних актів управління існував з 1893 до 1946 р., проте був скасований Законом про акти делегованого законодавства. На сьогодні така процедура встановлена лише в окремих сферах спеціальними законами. Наприклад, Фабричний закон 1961 р. зобов'язує адміністрацію заздалегідь сповістити громадськість про плановане прийняття акта, надати заінтересованим особам можливість висловити свою думку, провести слухання по справі. Поза тим, участь зацікавлених суб'єктів у розробці та прийнятті нормативних актів управління врегульовується у Великій Британії дещо по-іншому: спеціальними законами нерідко передбачається створення незалежних дорадчих комітетів за участю представників громадськості, які попередньо розглядають проекти актів відповідних відомств [3, с. 63].

Подібним до британського є досвід Японії. По-перше, при прийнятті нормативних актів управління важливе значення там має думка, що висловлюється з цього приводу консультативними колегіями, які формуються при органах управління. До їх складу входять відомі політичні діячі, представники підприємницьких кіл, учені. І, по-друге, спеціальними законами може встановлюватись обов'язок відповідних відомств не лише створювати такі консультативні колегії, а й провести публічні слухання з приводу прийняття нормативного акта управління. Проте, як зазначає А.Н. Козирін, не варто переоцінювати реальний вплив цих процедур на прийняття, у правлінських актів. На його думку, їх основне призначення зводиться до формальної демократизації механізму адміністративного нормотворення [3, с.176].

Міжнародно-правове регулювання участі усіх заінтересованих осіб у процедурах розробки і прийняття нормативних актів управління стосується лише окремих груп суспільних відносин. Яскравим прикладом тут виступає ратифікована Україною 1999 р. Оргуська конвенція ЄЕК ООН "Про доступ інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля". Відповідно до її положень, кожна держава повинна докладати зусиль для сприяння ефективній участі громадськості на відповідному етапі, доки залишаються можливості вибору, в підготовці державними органами нормативних положень, які мають безпосередню виконавчу силу та інших загальноприйнятих юридичних правил, обов'язкових до виконання, які можуть істотно впливати на навколишнє середовище. З цією метою:

- визначаються строки, достатні для забезпечення ефективної участі;

- проекти правил публікуються або доводяться до відома громадськості іншими способами;

- громадськості надається можливість висловлювати свої зауваження безпосередньо або через представницькі консультативні органи.

Результати такої участі громадськості повинні максимально враховуватись при прийнятті остаточного варіанта нормативного акта управління [4, с.51].

В Україні, як, зрештою, в усіх інших державах пострадянського простору, демократичні процедури адміністративного нормотворення донедавна були практично відсутні, адже в СРСР навіть закони реально розроблялись та приймались у вузькому колі вищих урядовців, а потім їх формально одностайно затверджувались на засіданні відповідного органу державної влади. Зі зміною політичної системи процедура прийняття законів стала більш прозорою та демократичною, проте це не стосувалось загальнозобов'язуючих нормативних актів, що видавались органами виконавчої влади як центрального, так і місцевого рівня. І лише нещодавно справа зрушилась.

Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 2000 р. було затверджено Положення про порядок підготовки проектів регуляторних актів [5], яким визначена процедура прийняття нормативних актів управління усіма центральними та місцевими органами виконавчої влади у сфері підприємницької діяльності. Пунктом 9 цього Положення передбачено, що у разі, коли проект регуляторного акта істотно впливає на ринкове середовище, права та інтереси підприємців, Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва або його територіальні підрозділи (з ними обов'язково погоджуються усі проекти нормативних актів у сфері підприємництва) приймають рішення про публічне обговорення проекту.

У цих випадках у засобах масової інформації (або в мережі "Інтернет") публікується повідомлення, яке повинно містити:

- стислий виклад змісту проекту;

- поштову та електронну адреси розробника проекту акта та органу, що його погоджує;

- адресу "Інтернет" сторінки або назву засобу масової інформації, в яких розміщено проект акта;

- термін, протягом якого приймаються пропозиції, але не більше, ніж 20 робочих днів з дати опублікування повідомлення [5].

Юридичні норми, що передбачають участь громадськості у висловленні пропозицій до майбутніх нормативних актів управління містяться ще у двох підзаконних правових актах: Тимчасовому регламенті Кабінету Міністрів України, затвердженому Постановою КМУ 5 червня 2000 р. [6] і Типовому регламенті місцевої державної адміністрації із змінами, затвердженими Постановою КМУ 13 березня 2002 р.[7]. Проте формулювання у цих актах дещо відрізняються від аналізованого Порядку підготовки проектів регуляторних актів. Зокрема, у пункті 51-1 Типового регламенту місцевої державної адміністрації зазначено, що проект розпорядження, який зачіпає інтереси населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці, має важливе соціально-економічне значення для її розвитку, може бути внесений на публічне обговорення на будь-якому етапі його підготовки шляхом опублікування проекту розпорядження у друкованих засобах масової інформації або доведення до відома населення іншими засобами [7]. Отже, органи виконавчої влади, що його розробляють, не мають прямого обов'язку виносити на публічне обговорення для внесення відповідних пропозицій проекти актів управління навіть за наявності зазначених вище обставин, а лише передбачену правовою нормою можливість - право це зробити. Фактично це питання віднесено до сфери адміністративного розсуду уповноважених сублєктів нормотворення та їх посадових осіб. Подібне положення про можливість винесення на публічне обговорення проекту нормативного акта було також передбачене Законом "Про нормативно-правові акти", який не набув чинності через накладене Президентом України вето.

Аналіз зарубіжного та національного законодавства, що стосується процесу розробки і прийняття нормативних актів управління дає підстави для певних висновків.

1. Оскільки нормативні акти, що приймаються органами публічного управління, є обов'язковими до виконання, демократичні держави повинні гарантувати певний рівень участі представників громадськості у цьому процесі.

2. У переважній більшості випадків законодавством зарубіжних країн не передбачено загального порядку обов'язкового залучення представників громадськості до процесу прийняття нормативних актів управління.

3. Процедура обов'язкової участі громадськості в зазначеному процесі в різних формах закріплена спеціальними законами зарубіжних країн, що стосуються окремих сфер суспільного життя (певні види підприємницької діяльності, охорона навколишнього природного середовища тощо).

4. Україна робить перші кроки на шляху демократизації адміністративного нормотворення, але цю роботу слід продовжувати, а відповідні процедури врегулювати не лише на рівні підзаконних правових актів, а й закону.

________________________

1. Fox W. Understanding Administrative Law. - LEXIS Publishing, 2000. - 488 p.

2. Деркач І. Адміністративне право США // Український правовий часопис. - 1998. - №3.-С. 49-52.

3. Административное право зарубежньїх стран. - М: Спарк, 1996. - 229 с.

4. Козак 3., Тустановська 1. Доступ до правосуддя з питань довкілля. - Львів: Мет

2002.-200с.

5. Офіційний вісник України. -2000. -№31.

6. Офіційний вісник України. - 2000. - № 24.

7. Офіційний вісник України. - 2002. - № 12.