nashe pravo
/ ГоловнаП'ятниця, 22 Вересня 2017  
розділи
швидкий перехід
сервіс
партнери

Окремі аспекти проведення передвиборної агітації та діяльності засобів масової інформації

Андрій Магера // Андрій Магера // Вісник Центральної виборчої комісії № 2, грудень 2005 року 01.02.2006, 14:02

17 листопада 2005 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння реалізації виборчих прав громадянами, забезпечення свободи політичних дебатів, неупередженого ставлення засобів масової інформації до кандидатів у депутати, партій (блоків) - суб'єктів виборчого процесу», який набрав чинності 8 грудня 2005 року.

Прийняття Закону України «Про вибори народних депутатів України» (далі - Закон) продемонструвало неабияку наполегливість, професійну згуртованість та вміння досягати мети з боку представників засобів масової інформації (далі - ЗМІ), їх важливу роль, а також готовність українського політику-му до компромісів, до більш відкритого та прозорого процесу парламентських виборів тощо.

Новою редакцією Закону досить суттєво змінено порядок проведення передвиборної агітації. Зрозуміло, що ні зміни стосуються і діяльності ЗМІ.

Передусім слід відзначній, що законодавець конкретизував форми і засоби проведення передвиборної агітації, виділивши такі абсолютно нові форми агітації, як проведення мітингів, походів, демонстрацій, пікетів, розміщення друкованих агітаційних матеріалів чи політичної реклами на носіях зовнішньої реклами тощо.

Цікавою новелою Закону є визначення термінів «передвиборна агітація» та «політична реклама». Слід зазначити, що і ця, і попередня редакції Закону виділяють політичну рекламу як одну із форм передвиборної агітації.

Визначення терміну «політична реклама» в попередній редакції Закону було настільки широким, що відрізнити поняття «політична реклама» від поняття «передвиборна агітація» було б практично неможливо.

Змінами, внесеними до Закону 17 листопада 2005 року, ситуацію було дещо змінено, однак, на жаль, не зовсім па краще.

Так, у Законі з'явилося визначення поняття «передвиборна агітація» - цс здійснення будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або проти певного суб'єкта виборчого процесу. Слід зазначити, що таке визначення є досить широким, адже мотивом, що спонукатиме виборця голосувати «за» або «проти», може слугувати будь-що, наприклад, оприлюднення рейтингів опитувань громадської думки, подача матеріалів негативного або позитивного змісту про ту чи іншу політичну партію (виборчий блок політичних партій), а з'ясувати, так само, як і довести справжність мети здійснення такої діяльності, дуже складно.

Щодо визначення терміну «політична реклама» в новій редакції Закону, то воно також не зовсім вдале. Відповідно до Закону політична реклама - це одна із форм передвиборної агітації, оплачена за рахунок коштів виборчих фондів партій (блоків), розміщена за допомогою рекламних засобів, яка спонукає виборців голосувати за або проти певного суб'єкта виборчого процесу, 3 такого визначення неможливо чітко встановити, чим же політична реклама відрізняється від передвиборної агітації. Що означає - «розміщена за допомогою рекламних засобів», адже законодавство України про рекламу на правовідносини в сфері виборчого процесу не поширюється. Також виникає запитання - якщо розміщення матеріалу, рекламного за своїм змістом і формою, на порушення вимог Закону не оплачено за рахунок коштів виборчих фондів партій (блоків), тобто такий матеріал є фактично прихованою політичною рекламою, то це вже не політична реклама?

Ймовірно, що при застосуванні Закону в частині, що стосується розповсюдження політичної реклами, виникне ще чимало питань і проблем.

На мою думку, норму Закону, якою визначається поняття «політична реклама», слід розуміти таким чином, що під політичною рекламою фактично мається на увазі матеріал, емоційно забарвлений за змістом і лаконічний за формою, який містить агітаційні гасла, символіку, логотипи тощо, тобто короткометражний рекламний ролик агітаційного змісту (в електронних ЗМІ). На користь такого твердження свідчать, зокрема, положення Закону (частина третя статті 66 та частина сьома статті 71), відповідно до яких установлюються квота на ' розповсюдження політичної реклами (за аналогією з комерційною рекламою) та заборона розміщення політичної реклами в одному блоці з іншими видами реклами, передбаченої Законом України «Про рекламу». Такі обмеження можуть застосовуватися лише до досить лаконічного за формою матеріалу, оскільки інші види (форми) передвиборної агітації, зокрема інтерв'ю, відеофільми, за часом і формою свого розповсюдження не можуть підпадати під вищезазначені обмеження.

У тексті Закону відсутнє визначення терміну «рекламний блок», що вживається в частині сьомій статті 71. Тому Голова Центральної виборчої комісії Я. Давидович звернувся до Комітету Верховної Ради України з питань свободи слова та інформації з проханням надати відповідне роз'яснення, адже згідно з частиною третьою статті 14 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» роз'яснення щодо застосування положень чинних законів України в межах своєї компетенції мають право давати саме комітети Верховної Ради України у своїх рішеннях. Комітет надав відповідь листом від 5 жовтня 2005 року № 06-22/14-652, в якому містилася така інформація: «Термін «рекламний блок» у редакційній практиці розглядається як проміжок часу, відведений для демонстрації реклами (в електронних аудіо- або аудіовізуальних ЗМІ), та/або обсягу площ, відведених на шпальтах друкованих ЗМІ для розміщення певної реклами».

Хочу зауважити також, що в Законі змінено норму, якою регулювалося одне з найбільш дискусійних питань - розповсюдження повідомлень про дії осіб, що є кандидатами і водночас виконують посадові (службові) повноваження, передбачені Конституцією та законами України. Як свідчить практика проведення президентської виборчої кампанії 2004 року, саме щодо застосування цієї норми Закону України «Про вибори Президента України» до Центральної виборчої комісії було подано чи не найбільшу кількість скарг, що стосуються порядку проведення передвиборної агітації у ЗМІ.

Зазначу, що в частині п'ятій статті 66 Закону встановлено заборону на розповсюдження в офіційних повідомленнях про дії осіб, котрі виконують посадові (службові) повноваження, передбачені Конституцією України або законами України, та одночасно є кандидатами в депутати, відео-, аудіозаписів, кінозйомок, фотоілюстрацій про дії таких осіб саме як кандидатів у депутати, тобто таких зображень, які можуть інформувати телеглядачів (читачів) про те, що певна посадова (службова) особа є кандидатом у народні депутати України, наприклад, зображення таких осіб на агітаційних заходах чи з елементами передвиборної агітаційної символіки тощо. Підкреслюю - не всіх зображень, а лише як кандидатів у депутати. В цій частині редакція Закону відрізняється від попередньої, а також від президентського виборчого закону, де були заборони на розповсюдження в офіційних повідомленнях всіх відео-, аудіозаписів, кінозйомок, фотоілюстрацій про осіб, які балотувалися кандидатами в народні депутати чи в Президенти України. Однак ця норма абсолютно не виконувалася, тому автори Закону, на мою думку, цілком правильно врахували наслідки практичного застосування норм цих Законів.

Важливо, щоб представники ЗМІ усвідомили, що під час виборчого процесу деякі їх права можуть бути тимчасово обмежені, зокрема щодо розповсюдження офіційних повідомлень.

Найбільший ажіотаж у мас-медійній сфері викликало положення частини десятої статті 71 у попередній редакції Закону, відповідно до якої у разі порушення ЗМІ вимог частин п'ятої та дев'ятої цієї статті Закону за поданням Центральної виборчої комісії або відповідної окружної виборчої комісії ЗМІ тимчасово (до закінчення виборчого процесу) у встановленому законом порядку дія ліцензії або випуск (друк) могли бути зупинені; у разі інших порушень ЗМІ вимог цього Закону - тимчасове зупинення дії ліцензії або випуску (друку) здійснювалося б виключно за рішенням суду. При цьому згідно з частинами п'ятою та дев'ятою статті 71 Закону поширення в будь-якій формі матеріалів, що містять заклики до ліквідації незалежності України, зміни конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підриву її безпеки, незаконного захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства та розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення, а також розповсюдження завідомо неправдивих або наклепницьких відомостей про партію (блок) або про кандидата в народні депутати України, забороняються.

У мене особисто викликало подив, що представників ЗМІ так збентежив цей припис Закону саме зараз, у нинішніх умовах, які, на мій погляд, є більш сприятливими для діяльності ЗМІ. Адже тотожна норма діяла і під час попередньої виборчої кампанії 2004 року (частини четверта та п'ята статті 28 Закону України «Про телебачення і радіомовлення»), але жодних «нарікань» з цього приводу ні в кого не було.

Разом із тим, положення частини десятої статті 71 Закону дійсно заслуговували на критику, оскільки, встановивши вкрай суворе покарання для ЗМІ за розповсюдження ними вищезазначеної інформації, законодавець не передбачив усіх підстав для відмови у розповсюдженні ними такої інформації. Так, відповідно до попередньої редакції частини дев'ятої статті 68 Закону ЗМІ, який надав ефірний час або друковану площу одній партії (блоку), міг відмовити у наданні ефірного часу чи друкованої площі іншій партії (блоку) лише в разі, якщо надані для поширення матеріали суперечили частині п'ятій статті 71 цього Закону. Стосовно ж матеріалів, що суперечили б частині дев'ятій статті 71 Закону, порушення якої було другою підставою для зупинення дії ліцензії або випуску (друку) ЗМІ, то Закон не надавав жодних дозволів ЗМІ щодо відмови в їх розповсюдженні.

Таким чином ЗМІ потрапляли б у так зване замкнуте коло - відмовити в розповсюдженні інформації вони не могли б, оскільки порушили б Закон, але, розповсюдивши інформацію, дали б привід для тимчасового зупинення дії своєї ліцензії або випуску (що в період виборчої кампанії для ЗМІ рівнозначне закриттю).

Законом у редакції від 17 листопада 2005 року ці суперечливі положення змінено на краще - розширено перелік підстав, за яких ЗМІ зможуть відмовляти в розповсюдженні матеріалів передвиборної агітації, а питання щодо тимчасового зупинення дії ліцензії або тимчасової заборони випуску друкованого видання має право вирішувати виключно суд у разі, якщо ним при розгляді виборчого спору буде встановлено повторне або одноразове грубе порушення з боку ЗМІ вимог Закону.

Суттєвим нововведенням Закону стало положення частин шостої та сьомої статті 68, згідно з якими ЗМІ встановлюють розцінки вартості одиниці друкованої площі та ефірного часу самостійно в розмірі, що не може перевищувати розміру середньоарифметичного значення ціни за комерційну рекламу. Тобто новою редакцією Закону фактично скасовано таку величину, як середньозважений показник, існування якої у попередній редакції Закону викликало чимало складностей та проблем.

Однак у частині третій статті 53 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» все ж міститься положення про середньозважений показник вартості одиниці друкованої площі та одиниці ефірного часу, що визначається Центральною виборчою комісією спільно з Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення та Державним комітетом телебачення і радіомовлення України.

На виконання вищезазначеної вимоги Закону, постановою Центральної виборчої комісії від 9 листопада 2005 року № 140 було затверджено Положення про відповідний середньозважений показник.

Згідно з вимогами цього положення середньозважений показник вартості одиниці друкованої площі (ефірного часу) визначається як середньоарифметичне значення ціни за комерційну рекламу та розраховується ЗМІ самостійно за такою формулою:

СЗП = Ц : К, де СЗП - середньозважений показник вартості одиниці друкованої площі (ефірного часу); Щ- ціна за розповсюдження комерційної реклами; К - кількість одиниць друкованої площі (ефірного часу), фактично наданих для розповсюдження комерційної реклами.

Зауважу, в Законі України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» міститься вимога щодо встановлення середньозваженого показника вартості за останній квартал року, що передує року проведення виборів, тобто за період з 1 жовтня по 31 грудня 2005 року. Разом із тим, цим же Законом зобов'язано ЗМІ встановити розцінки вартості одиниці друкованої площі та одиниці ефірного часу в ЗМІ на основі середньозваженого показника не пізніш як за 130 днів до дня виборів, тобто до 15 листопада 2005 року включно.

Отже, «завдяки» таким положенням Закону і ЗМІ, і Центральна виборча комісія разом з Нацрадою та Держкомтелерадіо були поставлені в досить складне становище. Вихід з цього знайшли, як на мене, правильний - дозволити ЗМІ використовувати дані за четвертий квартал 2005 року, але за період з 1 жовтня по 15 листопада 2005 року.

Крім того, законодавець також не подбав про ті ЗМІ, що зареєстровані після 15 листопада 2005 року, а також ті, які не мають надходжень за розповсюдження комерційної реклами за період з 1 жовтня по 15 листопада 2005 року. Яким саме чином вони змогли б встановити свої розцінки для розповсюдження передвиборної агітації під час виборів за рахунок коштів виборчих фондів кандидатів? Довелося знову шукати вихід з такої ситуації. Було прийнято рішення дозволити ЗМІ застосовувати дані за весь період з початку їх діяльності до дати розрахунку середньозваженого показника вартості одиниці ефірного часу (друкованої площі).

Отже, на жаль, під час підготовки до цієї виборчої кампанії знову довелося виконувати норми Закону, які, на мій погляд, є непотрібними. Я неодноразово наголошував на тому, що така величина, як середньозважений показник, повинна бути скасована, оскільки її застосування є вкрай проблемним і необгрунтованим, адже законодавцем не встановлено ні методики, за якою повинен визначатися цей показник, ні форми - чи це фіксована цифра, чи це діапазон цифр, а також не враховано об'єктивної дії ринкових механізмів на ринку ЗМІ, зокрема таких, як попит і пропозиція, конкуренція тощо, які нівелюють такий спосіб регулювання розцінок ЗМІ.

Для фіксування встановленої розцінки та можливості контролю достатньо було б ЗМІ одноразово опублікувати цю розцінку в друкованому ЗМІ. Однак у Законі залишилася вимога щодо надсилання ЗМІ встановлених розцінок до Центральної виборчої комісії, незважаючи на те, що ця процедура є, знову ж таки, непотрібною і лише ускладнює і без того вкрай напружену в період виборчого процесу роботу Комісії.

Хочу зауважити, що в Законі досить слушно виписано положення про те, що фіксовані розцінки на основі середньоарифметичного значення ціни встановлюються лише для проведення передвиборної агітації за рахунок коштів виборчих фондів партій (блоків). Це означає, що агітація за рахунок коштів Державного бюджету України буде розповсюджуватися ЗМІ за договірними цінами відповідно до укладених договорів між виборчими комісіями та ЗМІ. Гадаю, це дасть змогу заощадити значну суму коштів Державного бюджету України. Адже досвід минулих виборів показав, що представники деяких ЗМІ, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, зокрема Національна телекомпанія України, безпідставно завищували суми оплати наданих ними послуг з розповсюдження матеріалів передвиборної агітації шляхом неправильного розрахунку розцінок.

На жаль, законодавство України про вибори є недосконалим і в частині строків початку проведення передвиборної агітації. Так, відповідно до частини першої статті 65 Закону партія (блок), кандидати в народні депутати України мають право розпочати свою передвиборну агітацію

З моменту прийняття Центральною виборчою комісією рішення про реєстрацію кандидатів у депутати, включених до виборчого списку партії (блоку).

З урахуванням вимог частини другої статті 55, частин другої та шостої статті 61 Закону, початок передвиборної агітації теоретично можливий приблизно з 4 грудня 2005 року (наприклад, якщо висування кандидатів у депутати відбудеться 27 листопада, подання документів до Центральної виборчої комісії для реєстрації кандидатів у депутати - 28 листопада, а Комісія прийме рішення про реєстрацію кандидатів у депутати на сьомий день з дня отримання відповідних документів, тобто 4 грудня 2005 року).

Разом із тим, згідно з частиною другою статті 50 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (далі - Закон про місцеві вибори) передвиборна агітація на місцевих виборах розпочинається за 30 днів до дня місцевих виборів, тобто з 24 лютого 2006 року.

З огляду на те, що вибори депутатів до місцевих рад усіх рівнів, крім сільських, селищних, міських, проводяться за пропорційною системою, може мати місце ситуація, за якої буде порушено Закон про місцеві вибори в частині строків початку проведення передвиборної агітації. Адже партії (блоки), які балотуються і у Верховну Раду України й у місцеві ради, розпочнуть свою передвиборну агітацію на виборах до Верховної Ради України раніше строку, дозволеного для агітації на місцевих виборах, опосередковано «рекламуючи» себе і на місцевих виборах та порушуючи строки проведення агітації на місцевих виборах. Відтак, маємо ситуацію, коли норма одного закону «накладається» на норму іншого.

Вихід із такої ситуації полягає, на мою думку, в тому, що за допомогою здійснення контрольних функцій виборчі комісії матимуть змогу з'ясувати, чи правильно розповсюджується той чи інший матеріал передвиборної агітації. Адже відповідно до Закону передвиборна агітація здійснюється, зокрема, за рахунок коштів виборчих фондів партій (блоків), відповідно ж до Закону про місцеві вибори - за рахунок коштів виборчих фондів республіканських (в Автономній Республіці Крим), обласних, районних, районних у містах, міських організацій політичних партій та їх виборчих об'єднань - блоків, від яких зареєстровано кандидатів у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міських, районних у містах, районних, обласних, Київської та Севастопольської міських рад (далі -кандидати, місцеві організації партій (блоки). Крім цього, відповідно до вимог вищезазначених законів передвиборна агітація у ЗМІ може здійснюватися лише на підставі відповідних договорів, укладених між ЗМІ та розпорядниками поточних рахунків виборчих фондів партій (блоків) або уповноваженими особами місцевих організацій партій (блоків).

Отже, на підставі аналізу змісту відповідних договорів, дослідження переміщення (руху) коштів на рахунках виборчих фондів партій (блоків) та місцевих організацій партій (блоків), можна з'ясувати, було порушено вимоги вищезазначених Законів, чи ні.

Проблемним може стати застосування частини першої статті 68 Закону щодо дотримання ЗМІ принципу рівних умов, а також положення частини дев'ятої статті 68, за якою ЗМІ, який надав ефірний час або друковану площу одній партії (блоку), не може відмовити в наданні ефірного часу чи друкованої площі на тих же умовах іншій партії (блоку). Дійсно, складно, особливо при великій кількості партій (блоків), забезпечити всім рівні умови. Тим паче, що Законом не визначено, що під цим мається на увазі - чи це лише рівний доступ (за однаковою ціною, з рівною можливістю всіх бажаючих скористатися правом розповсюдження агітації в одному і тому ж ЗМІ тощо), чи це рівноцінна якість (однаковий за рейтингом, кількістю потенційної аудиторії проміжок часу чи місце друкованої площі)? Крім того, ефірний час і друкована площа не є «гумовими», а квота встановлена для розповсюдження лише однієї форми передвиборної агітації - політичної реклами, стосовно ж інших її форм, то такої квоти немає. Однак обов'язок надати ефір та друковану площу всім, хто виявив таке бажання, є... Тому ЗМІ повинні дуже серйозно підходити до питання планування свого ефірного часу та друкованої площі, щоб забезпечити беззастережне дотримання вимог Закону.

Можливі також проблеми щодо розповсюдження в мас-медіа інформаційних повідомлень (новин) під час виборчого процесу. Змінена 17 листопада 2005 року норма Закону - частина дванадцята статті 68 - може застосовуватися представниками деяких ЗМІ недобросовісно. Було б цілком справедливо, якби ця норма містила положення про те, що висвітлення виборчого процесу ЗМІ в інформаційних повідомленнях (новинах) здійснюється без коментарів та оціночних суджень. Адже новини - це не той формат, у якому можна допускати такі речі. Виборець самостійно здатен оцінити ту чи іншу інформацію, подану в новинах. Тим паче, що професійні ЗМІ, які дбають про свій рейтинг та ім'я, саме так повинні подавати новини завжди - без коментарів та оціночних суджень, а не лише під час виборчого процесу.

Незрозумілою є позиція законодавця щодо означення матеріалів передвиборної агітації.

Так, частиною тринадцятою статті 69 Закону встановлено, що протягом демонстрації політичної реклами обов'язково подається повна назва її замовника у формі текстового повідомлення, яке має займати не менше 15 відсотків площі екрану і бути виконане контрастним кольором до фону та бути сприйнятним для глядача. Виникає цілком закономірне запитання: чому саме політичну рекламу необхідно позначати таким чином, а як бути з іншими матеріалами передвиборної агітації? І, хоча частиною сімнадцятою статті 71 закріплено положення про те, що всі матеріали передвиборної агітації повинні бути відокремленими від інших матеріалів і означені як такі, однак способу такого означення Законом не встановлено, він чомусь вибірково визначений лише для політичної реклами.

Отже, окреслю найважливіші тези щодо проведення передвиборної агітації в ЗМІ під час парламентських виборів 2006 року:

1) агітація здійснюється на умовах рівної (однакової) оплати партіями (блоками) за одиницю ефірного часу чи друкованої площі;

2) розцінки вартості одиниці ефірного часу (друкованої площі) встановлюються самими ЗМІ не пізніш як за 130 днів до дня виборів у розмірі, що не може перевищувати розміру середньоарифметичного значення ціни за комерційну рекламу за січень - вересень 2005 року, та опубліковуються ними в друкованих ЗМІ;

3) ЗМІ не може надавати жодних знижок чи встановлювати будь-які надбавки на розповсюдження матеріалів передвиборної агітації;

4)  ЗМІ, який надав ефірний час або друковану площу одній партії (блоку), не може відмовити в наданні ефірного часу чи друкованої площі на тих же умовах іншій партії (блоку);

5)  ефірний час (друкована площа) надається партії (блоку) виключно на підставі угоди, що укладається від імені партії (блоку) розпорядником поточного рахунку виборчого фонду партії (блоку) з телерадіоорганізацією (редакцією друкованого ЗМІ) будь-якої форми власності; без укладення такої угоди та надходження коштів на рахунок телерадіоорганізації (редакції друкованого ЗМІ) надання ефірного часу (друкованої площі) партії (блоку)забороняється;

6)  ЗМІ усіх форм власності можуть висвітлювати виборчий процес у будь-яких формах, однак виключно на засадах об`єктивності, неупередженості та збалансованості, без коментарів та оцінок.

На завершення хочу обов`язково нагадати про необхідність дотримання правової культури та виховання правової свідомості, оскільки проблема їх відсутності як у представників деяких ЗМІ, так і у представників деяких виборчих комісій та політичних партій, - є, на мою думку, найважливішою проблемою під час виборів.

Найдосконаліші норми найкращого закону не «спрацьовуватимуть», якщо у суб`єктів правозастосування не буде бажання сумлінно та беззастережно виконувати вимоги законів.


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .