nashe pravo
/ ГоловнаП'ятниця, 22 Вересня 2017  
розділи
швидкий перехід
сервіс
партнери

Проблеми органів місцевого самоврядування у виконанні делегованих повноважень

Олена БОРИСЛАВСЬКА, кандидат юридичних наук, доцент Львівського університету ім. Івана Франка, Наталя ЯНЮК, кандидат юридичних наук, доцент Львівського університету ім. Івана Франка 02.01.2007, 12:12

Сьогодні особливої гостроти набуває питання взаємовідносин місцевих органів виконавчої влади з ОМС (органами місцевого самоврядування). Предметом нашого розгляду є проблеми, що виникають при делегуванні повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядування, а також у здійсненні таких повноважень. Істотну частку їх було закладено при формуванні чинної системи влади на місцях, що стала результатом тривалого (ледь не щорічного) реформування місцевого самоврядування та виконавчої влади протягом 1990 – 1995 років та врешті-решт була закріплена чинною Конституцією України.

 

Останнім часом поширеною формою взаємодії ОМС та місцевих державних адміністрацій стає делегування повноважень. Інститут делегування повноважень виник на початку 90-х років. Спочатку таких повноважень було небагато, зокрема стаття 42 Закону України «Про внесення змін до Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» делегувала 7 повноважень виконкомам сільської, селищної, міської рад, та ще 19 – виконавчим комітетам міських рад міст обласного підпорядкування. Стосувались вони переважно вирішення питань землекористування, екології, надання житла тощо. Пізніше Указом Президента України від 30 грудня 1995 р. «Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних та міських Рад» обсяг цих повноважень було розширено.

 

Конституція України, зі змінами 2006 р., у статтях 118 і 143 передбачила можливість взаємного делегування окремих повноважень органів виконавчої влади ОМС і навпаки. Подальша визначеність видів делегованих повноважень відбувається шляхом законодавчого закріплення. Але слід визнати, що недосконалість правової бази взаємного делегування повноважень місцевих державних адміністрацій та ОМС призвела до того, що, по-перше, місцеві органи виконавчої влади (адміністрації) здійснюють невластиві їм самоврядні повноваження (які за своєю природою спрямовані на реалізацію передусім інтересів відповідних громад); по-друге, виконавчі органи місцевого самоврядування здійснюють більшу частину делегованих (державних) повноважень, ніж власних самоврядних, зокрема перших у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено 84, других – лише 71.

 

Проте, безумовно, законодавець не може раз і назавжди закріпити конкретні види делегованих повноважень, оскільки розвиток суспільних відносин часто породжує нові питання, на вирішення яких може впливати специфіка розвитку території, місцеві традиції тощо. З іншого боку, а чи потрібно законодавцеві займатися деталізацією окремих питань щодо розмежування їх? Зрештою, це можна зробити завдяки договірному врегулюванню делегованих повноважень, тобто через укладання адміністративних договорів. Роль законодавця полягає у визначенні правової площини, в якій може відбуватися делегування, й забезпечити механізм захисту інтересів сторін таких договорів.

 

Зазвичай найуразливішою стороною в таких відносинах є органи місцевого самоврядування, бюджети яких не достатні для виконання власних повноважень, а як же бути з делегованими? Заради усунення цієї досить складної ситуації слід виділити кілька моментів, які необхідно врахувати при договірному делегуванні повноважень. Передусім треба, по-перше, визначити сторони адміністративного договору; по-друге, встановити законодавчу підставу такого делегування; по-третє, розподілити права й обов’язки сторін договору в межах делегованих повноважень; по-четверте, передбачити джерело фінансування для здійснення делегованих повноважень; по-п’яте, визначити форми контролю за виконанням делегованих повноважень і заходи впливу за порушення договору; по-шосте, з’ясувати правові форми захисту інтересів сторін адміністративного договору.

 

Делегування повноважень, однією зі сторін якого є місцеві державні адміністрації, вимагає чіткої правової регламентації, адже ці органи державної влади та їхні посадовці відповідно до ст. 19 Конституції України можуть діяти тільки на підставі й у межах визначених законом повноважень. Правові основи делегування повноважень закладені Конституцією України, законами «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації». Конституція України допускає можливість виконавчій владі надавати окремі повноваження органам місцевого самоврядування. Зазначене конституційне положення конкретизоване в згаданих законах. Відповідно до них суб’єктом делегування повноважень місцевому самоврядуванню можуть бути органи виконавчої влади.

 

Водночас практика взаємодії місцевих органів виконавчої влади та ОМС свідчить про зростання ролі адміністративних договорів у вирішенні питань делегування повноважень, що загалом позитивно. Однак при цьому слід керуватись законодавчими положеннями. Зокрема, норма Конституції України, згідно з якою органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження виконавчої влади, а також положення закону «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якого делеговані – це повноваження органів виконавчої влади, надані ОМС законом, ставлять під сумнів можливість делегування органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади на підставі адміністративних договорів.

 

З огляду на це слід чітко визначити зміст так званого делегування повноважень за адміністративними договорами. Оскільки вичерпний перелік делегованих органам місцевого самоврядування повноважень вказаний у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 27 – 38), предметом адміністративного договору між органом місцевого самоврядування та місцевою державною адміністрацією згідно зі ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України може бути конкретизація прав та обов’язків відповідного виконавчого органу місцевого самоврядування у межах передбачених законом делегованих повноважень.

 

Актуальним є й питання фінансування делегованих повноважень, оскільки згідно зі ст. 143 Конституції України і ст. 67 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» делегування має супроводжуватися переданням фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів. При цьому слід ураховувати, що при формуванні Державного бюджету України відразу ж закладаються видатки на виконання делегованих повноважень (п. 2 ст. 82 Бюджетного кодексу України). Однак реалізація повноважень, передбачених в адміністративному договорі, може вимагати додаткових коштів. Відповідно до ч. 2 ст. 67 згаданого закону рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків ОМС, обов’язково мають супроводжуватись переданням їм необхідних фінансових ресурсів. Виконання делегованих повноважень при цьому здійснюється тільки в межах переданих їм фінансових ресурсів.

 

Проблемним лишається питання й щодо конкретизації в законі суб’єктів виконання делегованих повноважень. Зокрема, згідно з Конституцією України окремі повноваження органів виконавчої влади можуть надаватися органам місцевого самоврядування. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», конкретизуючи це положення, звузив коло таких органів до виконавчих органів місцевого самоврядування. Скажімо, делегування повноважень лише виконавчим органам місцевого самоврядування має як позитивні, так і негативні боки. Позитивне те, що зазначений спосіб делегування спрощує процедуру контролю держави за здійсненням цих повноважень. Якщо ж повноваження делегуються не виконавчим органам, а відповідній місцевій раді, з одного боку, це сприяє реалізації цих повноважень з урахуванням особливостей місцевого розвитку, інтересів громад (що є вимогою Європейської хартії місцевого самоврядування), з іншого – ускладнює процедуру державного контролю за здійсненням цих повноважень. Адже виконавчі органи місцевого самоврядування передусім відповідальні перед радами, що створили їх. Водночас постане питання щодо суб’єкта відповідальності за здійснення делегованих повноважень перед державою (в особі місцевих державних адміністрацій) – це буде виконавчий орган місцевого самоврядування чи відповідна рада, яка має змогу приймати рішення щодо особливостей реалізації делегованих повноважень на відповідній території?

 

Безумовно, делегування повноважень одночасно передбачає здійснення відповідного контролю за виконанням їх. Тому місцеві державні адміністрації мають окремі контрольно-наглядові функції щодо органів місцевого самоврядування. Контроль здійснюється відповідно до Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. Основними формами контролю за цим актом є такі: аналіз актів органів місцевого самоврядування; надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади; проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

 

Відповідні органи виконавчої влади розробляють і затверджують щоквартальні плани провадження контролю. Райдержадміністрації контролюють здійснення виконавчими органами сільських, селищних і міських рад (міст районного значення), розташованих на території району, делегованих повноважень органів виконавчої влади. Облдержадміністрації контролюють здійснення виконавчими органами міських (міст обласного значення, міст республіканського значення Автономної Республіки Крим) рад делегованих повноважень органів виконавчої влади. Облдержадміністрації мають право безпосередньо контролювати здійснення виконавчими органами сільських, селищних і міських рад (міст районного значення), розташованих на відповідній території, делегованих повноважень органів виконавчої влади. Але слід особливо наголосити, що контроль може здійснюватися тільки щодо виконання делегованих виконавчою владою повноважень.

 

Згідно з частиною другою ст. 76 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи та посадовці місцевого самоврядування в здійсненні делегованих повноважень є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Але закон не визначає інших засобів контролю, окрім звернення до суду.

 

Зокрема, частиною четвертою ст. 78 зазначеного закону передбачено тільки можливість порушувати перед Верховною Радою України питання про проведення позачергових виборів сільських, селищних, міських голів, однак цієї процедури не виписано ні в ст. 79, ні в ст. 55 (щодо голів районних, обласних, районних у місті рад). Тому дії місцевих державних адміністрацій мають радше наглядовий характер. При внесенні змін до відповідних законів слід передбачити збалансований механізм контролю місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування з урахуванням подальшої децентралізації влади та формування нової моделі регіонального й місцевого самоврядування.

 

Зауважмо, що делегування повноважень, а також контроль за виконанням їх мають відповідати правовим вимогам задля недопущення, з одного боку, втручання в законну діяльність органів місцевого самоврядування щодо виконання ними власних (самоврядних) повноважень, з іншого – зловживання органами місцевого самоврядування наданими їм повноваженнями. Якщо сторони не досягнуть згоди в урегулюванні такої ситуації, спори, що виникають між ними, вирішуються в окружному адміністративному суді (ч. 2 ст. 18 Кодексу адміністративного судочинства).

 

Підсумовуючи, зазначимо, що делегування повноважень у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування, на наш погляд, має ґрунтуватися на засадах законності, доцільності, обґрунтованості, добровільності та підконтрольності суб’єктів реалізації делегованих повноважень.

 

http://www.cpp.org.ua/aspekts/25/29


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .