Аналіз сучасного етапу судової реформи та перспектив її розвитку

Першоджерело є тут

Відповідно до перехідних положень Конституції України протягом п’яти років після її прийняття мала бути сформована нова система судів загальної юрисдикції на засадах, визначених Основним Законом. За цей час так і не було прийнято нового закону про судовий устрій та нових процесуальних кодексів.

21 червня 2001 року Верховна Рада прийняла десять законів – “Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій України"; “Про внесення змін до Закону України "Про арбітражний суд"; “Про внесення змін до Закону України "Про статус суддів"; “Про внесення змін до Закону України "Про органи суддівського самоврядування"; “Про внесення змін до Закону України "Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України"; “Про внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу України”, “Про внесення змін до Цивільного процесуального кодексу України”; “Про внесення змін до Арбітражного процесуального кодексу України”; “Про внесення змін до Законів України "Про міліцію", "Про попереднє ув'язнення", "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі"; “Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру". Усі закони набрали чинності 5 липня 2001 року, крім останнього, який було прийнято після вето Президента 12 липня 2001 року з урахуванням його пропозицій. Перебудова судової системи на підставі ухваленого пакету законів отримала назву “малої судової реформи”, оскільки засновувалася на принципі: реалізація норм Конституції шляхом мінімальних змін у законодавстві та судовій системі.

Мала судова реформа пов’язана насамперед із запровадженням нового апеляційного та касаційного порядку оскарження судових рішень, а також порядку арешту, тримання під вартою і затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, порядку проведення огляду та обшуку житла або іншого володіння особи. Утворено єдину систему судів загальної юрисдикції шляхом включення до неї арбітражних (господарських) судів.

Систему судів загальної юрисдикції відповідно до статті 125 Конституції України та оновленого Закону України “Про судоустрій” складають місцеві, апеляційні, вищі суди, а також Верховний Суд України. Статусу місцевих судів набули районні (міські) суди, арбітражні (господарські) суди обласного рівня, військові суди гарнізонів, статусу апеляційних судів – загальні суди обласного рівня, військові суди регіонів та Військово-морських сил України. Для перегляду в апеляційному порядку рішень місцевих господарських судів законом передбачені апеляційні господарські суди. Вищим у вертикалі господарських судів є Вищий господарський суд України, статусу якого набув Вищий арбітражний суд України.

Перехідними положеннями Закону “Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій України" передбачено утворення Вищого адміністративного суду України, який мав би започаткувати створення вертикалі адміністративних судів у системі судів загальної юрисдикції. До прийняття нового закону про судовий устрій або Закону України “Про адміністративні суди” та Адміністративного процесуального кодексу Вищий адміністративний суд мав би розглядати у касаційному порядку справи, що виникають з адміністративно-правових відносин (адміністративні спори), провадження у яких поки що регулюється Цивільним процесуальним кодексом України.

Доповнення Закону “Про судоустрій України” новим розділом “Вищі спеціалізовані суди”, а також уникнення прив‘язки до адміністративно-територіальної одиниці у назвах місцевих та апеляційних судів загальної юрисдикції дало можливість поширити його норми і на господарські суди.

Виходячи з вимоги Основного Закону про недопустимість існування особливих судів, ліквідовано міжобласний суд, який донедавна розглядав цивільні, кримінальні справи, а також справи про адміністративні правопорушення на особливо режимних об‘єктах. Комітет Верховної Ради з питань правової політики запропонував ліквідувати протягом двох років з цих же мотивів й військові суди. Окремі депутатські фракції за підтримки представників Верховного Суду безпосередньо перед голосуванням висунули ультимативну вимогу вилучити з проекту Закону відповідний пункт перехідних положень, що передбачав ліквідацію військових судів, погрожуючи зірвати голосування. Комітет під тиском зняв свою пропозицію, щоб досягти компромісу і прийняти Закон.

Президії судів обласного рівня у зв‘язку з відмовою від перегляду судових рішень у порядку нагляду втратили повноваження щодо здійснення правосуддя. Президії тепер будуть діяти при голові відповідного суду як консультативно-дорадчі органи для розгляду окремих організаційних питань.

На законодавчому рівні знайшло вирішення політичне питання про призначення голів судів загальної юрисдикції. Тепер голів та заступників голів місцевих судів призначатиме Міністр юстиції України за поданням Ради суддів України, а голів та заступників голів апеляційних та вищих судів обиратимуть загальні збори суддів цих судів. Таким чином, законом спростована практика призначення на адміністративні посади в судах Президентом України, який користуючись прогалиною у законодавстві та посилаючись на пункт 23 статті 106 Конституції, який дозволяє Президенту утворювати суди, перебрав на себе відповідне повноваження.

Щоб не розрізняти поняття “судова колегія” та “колегія суддів”, судові колегії у судах обласного рівня і вище перейменовані на судові палати. Судові палати як організаційні одиниці у структурі судів об‘єднують суддів, які спеціалізуються з розгляду певної категорії справ. Для колегіального вирішення конкретної судової справи як склад суду має утворюватися колегія суддів, які входять до відповідної судової палати.

У Верховному Суді України судові палати діють для організації роботи з розгляду у першій інстанції та перегляду справ, що не віднесені до підсудності вищих спеціалізованих судів. Така норма запобігає змішуванню компетенції вищих судів і Верховного Суду України.

Більшість перетворень у рамках малої судової реформи так чи інакше викликані необхідністю створити організаційні передумови для реалізації конституційних засад судочинства. У зв‘язку з цим відбулися значні зміни у процесуальних кодексах.

У цивільному та кримінальному процесах запроваджено апеляційний та касаційний порядок перегляду судових рішень. Останній має мало спільного з чинними донедавна процедурами касаційного оскарження і перегляду судових рішень. Господарське судочинство, яке знало перегляд рішень тільки у наглядовому порядку, натомість доповнене новими інститутами – апеляційного та касаційного оскарження, а також інститутом повторної касації (касаційне оскарження рішень Вищого господарського суду до Верховного Суду України).

Отож розгляд скарги на судове рішення тепер ініціюється самими сторонами і не залежить від розсуду представників органів судової влади і прокуратури, які мали право вносити протести у порядку нагляду.

Апеляція є більш процесуально економним способом перевірки правосудності рішень суду першої інстанції у порівнянні із касацією, яка існувала до проведення малої судової реформи, оскільки неповнота встановлених обставин судом першої інстанції може бути усунута шляхом дослідження нових доказів судом апеляційної інстанції, а не через повернення справи на новий повний розгляд до суду першої інстанції, як це було донедавна.

Апеляція (апеляційна скарга, апеляційне подання прокурора) подається до апеляційного суду на судове рішення місцевого суду, яке не набрало законної сили. При цьому у кримінальному та цивільному судочинстві встановлені довші строки для такого оскарження порівняно з чинним донедавна касаційним порядком.

Справа в апеляційній інстанції переглядається в оскарженій частині і не підлягає повній перевірці. При цьому суд апеляційної інстанції, не передаючи справу на новий розгляд у першій інстанції, може дослідити нові докази, встановити на їх основі нові обставини. Рішення суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту його ухвалення.

Судові рішення, що набрали законної сили, можуть бути оскаржені заінтересованими особами у касаційному порядку з мотивів неправильного застосування судом норм матеріального чи процесуального права. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення виключно з огляду на правильність застосування судами права і не має повноважень щодо встановлення нових обставин справи, дослідження нових доказів.

Господарський процесуальний кодекс України доповнено нормами, які регламентують порядок оскарження і перегляду рішень Вищого господарського суду Верховним Судом України (так звана повторна касація), виходячи з того, що Верховний Суд України є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції. Так постанови Вищого господарського суду можуть бути оскаржені до Верховного Суду України у касаційному порядку лише у разі застосування Вищим господарським судом закону чи іншого нормативно-правового акту, що суперечить Конституції України; виявлення різного застосування Вищим господарським судом одного й того ж положення закону чи іншого нормативно-правового акту у аналогічних справах; визнання постанови міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, такою, що порушує міжнародні зобов‘язання України; невідповідності постанови рішенням Верховного Суду України чи вищого суду іншої спеціалізації у питаннях застосування норм матеріального права. Остання підстава для повторної касації дозволяє говорити про прецедентність рішень Верховного Суду України.

Виходячи з принципів рівноправності та змагальності сторін, у кримінальному процесі запроваджено інститут сторін. У судовому засіданні відтепер беруть участь і змагаються між собою сторона обвинувачення (прокурор, потерпілий, цивільний позивач, їхні представники) і сторона захисту (підсудний, захисник і законний представник, цивільний відповідач і його представник). Участь прокурора у судовому засіданні є обов‘язковою, за винятком випадків, коли розглядаються справи приватного обвинувачення, або коли прокурор відмовився від підтримання державного обвинувачення.

На спрощення процесу спрямоване нове повноваження суду визнати недоцільним дослідження доказів стосовно тих фактичних обставин справи та розміру цивільного позову, які ніким не оспорюються, якщо проти цього не заперечують учасники судового розгляду. При цьому суд має з’ясувати, чи правильно розуміють підсудний та інші учасники судового розгляду зміст цих обставин, чи немає сумнівів у добровільності та істинності їхніх позиції, а також роз'яснити їм, що у такому випадку вони будуть позбавлені права оспорювати ці фактичні обставини справи та розмір цивільного позову у апеляційному порядку. Це означає зокрема, що коли підсудний визнає факт вчинення ним злочинного діяння, то ця обставина вже не підлягатиме доказуванню.

Аналіз змін у цивільному, господарському та кримінальному судочинстві дозволяє помітити поступовий відхід від знаного ще з радянських часів принципу об‘єктивної істини, який зобов‘язував суд вжити усіх заходів щодо з‘ясування “істини” у справі незалежно від ініціативи сторін, а у випадку перегляду рішення суду – повністю перевірити його законність та обгрунтованість, не обмежуючись доводами скаржника. Дотримання цього принципу вимагало від суду активної ролі, яка так чи інакше вказувала на позицію суду ще до прийняття рішення у справі і давала підстави звинувачувати суд в упередженості. Конституційний принцип змагальності обмежив роль суду дослідженням лише тих доказів, на які вказують сторони. Апеляційний перегляд судових рішень тепер відбувається лише у межах доводів апеляції.

Прийняття змін до законів щодо судової системи є лише етапом судової реформи, яка має бути проведена з метою втілення в життя положень Конституції. Мала судова реформа дозволила запобігти паралічу судової системи і вийти із тупикової ситуації, у якій опинився парламент у зв‘язку з неможливістю прийняття нового закону про судовий устрій, оскільки моделі системи судів загальної юрисдикції, які були запропоновані народним депутатом Віктором Шишкіним та робочою групою Верховного Суду і лягли в основу проектів даного закону, розкололи парламент навпіл.

Мінімальні зміни до законів не дозволили повністю реалізувати конституційні норми. Так не знайшов розвитку у процесуальних законах інститут суду присяжних. Такими ж декларативними залишилися норми про народних засідателів.

У деяких моментах не вдалося уникнути норм, які надають переваги прокуратурі, на яку покладається підтримання державного обвинувачення, у порівнянні із підсудним (засудженим). Так поставити питання про перегляд кримінальної справи за нововиявленими обставинами, як і раніше, можуть лише Генеральний прокурор України та його заступники, прокурор Автономної Республіки Крим, прокурор області, міст Києва і Севастополя, прирівняні до них прокурори та їх заступники. А нововиявленими обставинами відповідно до закону можуть бути зокрема зловживання прокурора, обставини, які не були відомі суду і доводять неправильність засудження. У перегляді з таких мотивів зацікавлений перш за все засуджений, і навряд чи – прокуратура. Трохи дивною видається необхідність звернення однієї сторони (сторони захисту) до іншої (сторони обвинувачення), щоб остання клопотала перед судом про перегляд справи.

Недоліком є також той факт, що суд, який розглядає кримінальну справу, не втратив у повній мірі обвинувального ухилу. Не відбулося відмови від сумнівного з точки зору відповідності положенням Основного Закону інституту додаткового розслідування. У разі, якщо неповноту досудового слідства не може бути усунуто у судовому засіданні, суд має право направити справу на додаткове розслідування. Однак у таких випадах, на наш погляд, суд мав би керуватися конституційним принципом “усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь” і вирішити справу по суті, виправдавши особу у разі недоведеності її винуватості у вчиненні злочину.

На жаль, новим законом не вдалося створити чітку і просту для сприйняття систему “судова ланка = судова інстанція”. Така система дала б рівні можливості сторін щодо оскарження судових рішень. Вона дотримана у повній мірі лише у вертикалі господарських судів: місцевий господарський суд є судом першої інстанції, апеляційний господарський суд – судом лише апеляційної інстанції, Вищий господарський суд – судом тільки касаційної інстанції. Верховний Суд України переглядає рішення Вищого господарського суду у порядку повторної касації. В інших апеляційних судах та Верховному Суді не вдалося уникнути змішання в одному судовому органі двох інстанцій (першої та відповідно апеляційної або касаційної).

Більш детально і продумано питання судового устрою, статусу суддів, суддівського самоврядування, забезпечення діяльності судів повинні бути врегульовані у якісно новому законі про судоустрій, робота над яким продовжується у Комітеті Верховної Ради України з питань правової політики. У цьому ж законі має знайти вирішення проблема Державної судової адміністрації України, що має перебрати на себе повноваження Міністерства юстиції щодо організаційного, фінансового та матеріально-технічного забезпечення діяльності судів.

З огляду на це актуальним залишається проект Закону України “Про судовий устрій” (№5185), поданий до парламенту народними депутатами В.Шишкіним, С.Гавришем, О.Задорожним, І.Коліушком, О.Бандуркою, С.Ківаловим (далі – проект Шишкіна).

Ним передбачається створення чотирьох спеціалізованих вертикалей судів загальної юрисдикції: цивільних, господарських, адміністративних та кримінальних судів – відповідно до видів судочинства, які здійснюються судами загальної юрисдикції. Цього вимагає конституційний принцип спеціалізації у побудові системи судів загальної юрисдикції в Україні. Спеціалізація, за задумом авторів, мала б сприяти підвищенню якості вирішення справ, професіоналізму суддів, авторитетності суду.

За проектом кожна ланка системи судів виконує функції лише однієї інстанції. Так місцеві суди вирішують справи як суди першої інстанції, апеляційні суди – апеляційної інстанції, вищі суди – касаційної інстанції, а Верховний Суд України переглядає справи у порядку повторної касації у передбачених законом виняткових випадках.

Альтернативний проект нового закону про судоустрій (№5185-3), внесений В.Онопенком, Ю.Кармазіним, Б.Райковським, практично не відходить від існуючої судової системи. На відміну від проекту Шишкіна він передбачає збереження загальних судів, військових судів та ліквідованого малою судовою реформою міжобласного суду. Цим порушується логіка Конституції: загальні, військові та міжобласний суд не підпорядковуються ні принципу спеціалізації, ні принципу територіальності, що передбачені Основним Законом для у побудови системи судів загальної юрисдикції. До того ж військові суди і міжобласний суд з точки зору здорового глузду не можуть класифікуватися інакше як особливі, утворення яких Конституція забороняє.

У проекті Шишкіна народні засідателі та присяжні визначаються як судді, які залучаються до здійснення правосуддя тимчасово на громадських засадах. Визначення цих понять через поняття “суддя” зумовлено вживанням у Конституції терміну професійний суддя, що дозволяє говорити про існування інших суддів (очевидно, що народних засідателів та присяжних). До того ж відповідно до статті 129 Конституції судочинство провадиться суддею одноособово, колегією суддів чи судом присяжних. Всупереч цьому стаття 10 чинного Закон “Про судоустрій України” допускає здійснення судочинства ще й суддею і народними засідателями. Визначення народного засідателя через поняття судді дозволяє назвати склад суду з професійного судді та народних засідателів колегією суддів.

У проекті реалізована американська модель суду присяжних, яка на відміну від європейської моделі чітко розмежовує повноваження професійного судді і журі присяжних. Так журі присяжних не бере безпосередньої участі у постановленні разом із професійним суддею вироку у кримінальній справі, а виносить вердикт щодо доведеності обставин, винуватості особи, наявності пом‘якшуючих та обтяжуючих обставин, тобто з питань, які не вимагають професійних знань права. Професійний суддя на основі вердикту виносить вирок, де дає кваліфікацію діянням і призначає покарання. Обрання ж європейського варіанту суду присяжних не дало б можливості провести чітку різницю між присяжними та народними засідателями.

Законопроект Шишкіна передбачає утворення Дисциплінарної комісії суддів, яка б перебрала невластиві кваліфікаційним комісіям функції щодо притягнення суддів місцевих та апеляційних судів до дисциплінарної відповідальності. Кваліфікаційні комісії суддів мають опікуватися виключно питаннями кваліфікації суддів та претендентів на посаду судді. До складу Дисциплінарної комісії могли б входити колишні найавторитетніші судді.

Альтернативним проектом пропонується створити єдину Кваліфікаційну комісію суддів України із повноваженням вирішувати питання кваліфікації і дисципліни суддів. Така централізація не сприятиме доступності професії судді для кожного, хто бажає стати суддею та відповідає кваліфікаційним вимогам, і вимагатиме додаткових затрат грошей і часу для проведення кваліфікаційної атестації суддів.

Якщо ж Верховній Раді найближчим часом не вдасться ухвалити новий закон про судовий устрій, необхідним вбачається подати на розгляд парламенту проект Закону України “Про адміністративні суди”, який би визначив систему, компетенцію та порядок створення адміністративних судів (за аналогією із Законом “Про господарські суди”). Необхідність запровадження адміністративної юстиції назріла давно і визнана у концепціях судової та адміністративної реформ.

З назвою “адміністративний суд” у багатьох виникають асоціації з судом, який вирішує справи про адміністративні проступки. Однак такий стереотип є хибним. У адміністративних судах не будуть притягати громадян до адміністративної відповідальності, навпаки - вони покликані захистити людину від держави. Фізичні та юридичні особи зможуть знайти в адміністративному суді захист від неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, у тому числі рішень про притягнення до адміністративної відповідальності. Адміністративні суди розглядатимуть справи “особа проти держави”, а не навпаки. Питання про накладення адміністративних стягнень повинен вирішувати суддя, який спеціалізується з розгляду кримінальних справ.

Чинний закон про судоустрій не створює ніяких перепон для сформування у майбутньому і спеціалізованих вертикалей цивільних та кримінальних судів. Утворення у перспективі Президентом України адміністративних, цивільних, кримінальних судів не вимагатиме внесення змін до Закону “Про судоустрій України”.

В процесі подальшої судової реформи необхідно прийняти і нові процесуальні кодекси, у тому числі Адміністративний процесуальний кодекс України. Підготовка цих проектів має відбуватись у напрямку повної реалізації визначених Конституцією основних засад судочинства, уніфікації процесу та термінології. З метою зменшення нормативного матеріалу можливе об‘єднання норм, які визначають порядок провадження у господарських та цивільних справах, в одному кодексі – Цивільному процесуальному.

У рамках судово-правової реформи має відбутися і приведення Закону “Про прокуратуру” у відповідність до Конституції. Так прокуратура має бути позбавлена функції прокурорського (загального) нагляду за додержанням і застосуванням законів. Для цього уже є необхідні передумови, оскільки прийнято достатньо законів, які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, а потреба у загальному нагляді відпала у зв‘язку з розширенням можливостей особи для звернення до суду. Функція досудового слідства відповідно Конституції має бути передана від прокуратури іншим слідчим органам (наприклад, Національному бюро розслідувань), оскільки функція слідства несумісна з функцією прокуратури щодо нагляду за цим слідством. Заходи щодо реформи прокуратури вимагають прийняття Закону “Про прокуратуру” у новій редакції, а також Закону “Про Національне бюро розслідувань”.

Такі міркування дають підстави стверджувати, що комплексна судова реформа не має обмежитися “малими”, косметичними перетвореннями у системі судів та судочинстві. Прийняття пакету законів з малої судової реформи є лише етапом для побудови системи правосуддя на якісно нових засадах. Черговим етапом.