Проблеми доступу до публічної інформації

Адміністративне право регулює відносини у сфері діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Однією з найважливіших засад функціонування Європейського адміністративного простору є відкритість та прозорість публічної адміністрації. У державах з демократичним режимом діють відповідні політико-правові механізми, спрямовані на досягнення максимальної прозорості в діяльності органів влади. Прозора влада повинна належним чином забезпечувати діалог з громадськістю на всіх етапах прийняття рішень та постійний доступ до повної, об’єктивної, точної, зрозумілої інформації про діяльність органів державної влади та її посадових осіб відповідно до чинного законодавства. Від прозорості влади, від якості інформування громадськості про діяльність її органів в демократичній державі також залежить ефективність діяльності публічної адміністрації.

На етапі становлення української держави проблема забезпечення прозорості в діяльності органів влади є однією з перешкод, які стоять на шляху розвитку демократичного суспільства. Прозорість влади є необхідною умовою забезпечення передбачених Конституцією України прав громадян на інформацію та участь в управлінні державними справами.

На сьогодні існує багато труднощів у сфері доступу громадян до публічної інформації (якою володіють органи державної влади та органи місцевого самоврядування). Органи державної влади та органи місцевого самоврядування фактично безпідставно відмовляють у наданні інформації, відносячи її до інформації з обмеженим доступом; неправомірно застосовуються грифи обмеження доступу до інформації “опублікуванню не підлягає”, “не для друку”, “для службового користування”; існують великі труднощі в отриманні громадянами локальних нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, не говорячи вже про проекти таких актів.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування не повністю виконують вимогу оприлюднювати інформацію про свою діяльність (в тому числі через мережу Інтернет). Не всі внутрішньовідомчі акти публікуються в офіційних виданнях і, таким чином, державні органи стають подібними до власників інформації, які на власний розсуд приймають рішення про надання або відмову у наданні інформації. Достовірна і повна інформація про внутрішню структуру будь-якого державного органу, закріплене за ним майно, витрати на його діяльність практично недоступні для звичайних громадян. Можна констатувати, що існуюча державно-правова практика з питань надання інформації громадянам не відповідає стандартам демократичної держави.

Однією з причин існування такої ситуації є недосконалість законодавства України про інформацію, яке не відповідає сучасному рівню розвитку інформаційних відносин та не в змозі адекватно вирішувати проблеми, що виникають. Більшість чинних законів та підзаконних нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання інформаційних відносин, були прийняті до набрання чинності Конституцією України, і навіть із значними змінами і доповненнями непридатні для задоволення потреб сьогодення. Здебільшого вони або наводять терміни, або декларують певні положення без вказівок на шляхи їх реалізації, або мають місце “посилання на посилання”, або посилання на такі норми окремих законів, які до сфери інформаційних відносин неможливо застосувати без врахування специфіки об’єкта. Питання щодо обмежень або вилучень з прав суб’єктів інформаційних відносин мають бути врегульовані на законодавчому рівні, як того вимагає Конституція, оскільки прогалини з цього приводу можуть призвести до неконтрольованих обмежень прав зазначених суб’єктів і до виникнення загроз інформаційній безпеці.

Досліджуючи проблематику доступу до публічної інформації, а саме проблему правового регулювання, хотілося б висвітлити такі основні аспекти.

1. Право на доступ до інформації є конституційним правом людини, передбачене і гарантоване статтею 34 Конституцією України, яка, в свою чергу, ґрунтується на положеннях Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини (стаття 10), Міжнародного пакту про громадянські і політичні права (статті 18, 19) тощо. Для забезпечення доступу до інформації у Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи Раді Міністрів (81)19, схвалених у 1987 році, були визначені основні принципи щодо доступу до інформації, яка знаходиться у розпорядженні органів державної влади [1]. До цих принципів відносяться:

Всі громадяни мають право складати запит на інформацію, яка знаходиться у розпорядженні органів публічної влади.

Заборонено відмовляти у запиті на інформацію лише тому, що інформація, на яку складається запит, не стосується особистих інтересів зацікавленої сторони.

Кожен запит на інформацію повинен бути розглянутий у визначений термін, а у випадку відмови у наданні документів, повинні бути чітко пояснені (обґрунтовані) причини відмови.

Доступ до інформації може бути обмежений у випадках, визначених законом, та які стосуються інтересів національної безпеки, громадського порядку, розслідування кримінальних злочинів, або які можуть порушити право на приватність.

2. Основна суть права на доступ до інформації полягає у можливості кожного вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб і на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобіганню розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

3. Дане право повинне гарантуватися державою, що включає в себе зокрема визначення на законодавчому рівні інформацію, доступ до якої обмежується, і мету обмеження. При цьому перелік відомостей, доступ до яких обмежено, має бути вичерпно визначений і оприлюднений. Відкритою повинна бути інформація про повноваження, структуру, організацію діяльності органів державної влади та адміністративні послуги, які вони надають, їхнє майно, матеріально-технічне забезпечення, фінансування, чисельність працівників, розмір оплати їхньої праці, особливості їхнього соціально-побутового та медичного забезпечення. В даному випадку необхідно також дотримуватися двох принципів. Перший – принцип максимального оприлюднення: вся інформація, яка знаходиться у володінні державних органів влади, підлягає оприлюдненню; кількість винятків повинна бути обмежена. Другий принцип характеризує вимоги щодо обмежень: а) винятки повинні бути зрозумілими, б) описуватися вузько, в) підлягати контролю на предмет наявності “шкоди” і впливу на “суспільні інтереси”.

4. Дане право повинно забезпечуватися, в першу чергу, наявністю відповідних правових та інших механізмів його забезпечення.

Отже, до основних проблем, які пов’язані з доступом громадян до інформації, і відповідно стоять на перешкоді забезпечення прозорості діяльності публічної адміністрації, відносяться:

наявність та широке неправомірне застосування грифів обмеження доступу до інформації;

хаотичний розвиток інформаційного законодавства, який полягає в існуванні великої кількості нормативно-правових актів про інформацію різних рівнів, що суперечать одне одному;

невпорядкованість термінології інформаційного законодавства, що нерідко приводить до різного застосування правових норм на практиці;

неналежне виконання вимоги органами влади оприлюднювати інформацію про свою діяльність;

відсутність реальних механізмів забезпечення відповідальності за порушення інформаційного законодавства.

Ці проблеми значно ускладнюють участь громадян у політичному житті держави.

Таким чином, існує цілком достатньо підстав для суттєвого оновлення законодавства України про інформацію. Виникає потреба в розробці концепції розвитку інформаційного законодавства, як окремої галузі, що об’єднує у собі окремі правові інститути. Так, розвиток інформаційного законодавства повен відбуватися шляхом вирішення двох послідовних завдань:

прийняття базового закону “Про інформацію” у новій редакції та спеціальних законів у галузі інформаційного права;

систематизація інформаційного законодавства шляхом кодифікації, тобто прийняття Інформаційного кодексу, який об’єднав би окремі правові інститути галузі.

Вирішивши проблему неефективного законодавства, передбачивши механізми його реалізації, можна буде забезпечити реальне здійснення передбаченого Конституцією України права людини на доступ до інформації, що є необхідною умовою забезпечення прозорості діяльності публічної адміністрації, оскільки для України настав час, коли цим питанням буде надано комплексного та дієвого характеру.