Про особливості реалізації гарантій правової охорони Конституції України

Правова охорона конституції спрямована на забезпечення верховенства Основного Закону держави. Досягнення цієї мети здійснюється за допомогою різноманітних засобів та способів, які лаконічно можна назвати гарантіями правової охорони конституції. Ці гарантії відповідно становлять певну систему. Застосування кожної із них спрямоване на досягнення єдиної цілі, але у різних площинах.

 Комплексне дослідження правової охорони конституції у вітчизняній науці конституційного права є незначним, не дивлячись на те, що окремі гарантії (елементи системи) правової охорони Основного Закону нерідко ставали предметом окремого наукового інтересу. Йдеться насамперед про дослідження інституту конституційного контролю, який нерідко ототожнюється із самою правовою охороною конституції, інституту конституційної відповідальності, внесення змін до конституції.

У цій статті ми маємо намір проаналізувати деякі особливості реалізації гарантій правової охорони конституції та можливості їх впливу на досягнення спільної мети.

Отож, систему правової охорони Основного Закону, на наш погляд, становлять нормативно-правові та організаційно-правові гарантії. До нормативно-правових відносимо конституційний контроль, особливий порядок прийняття конституції, особливий порядок внесення змін до неї, офіційне тлумачення Конституції та конституційну відповідальність. Щодо організаційно-правових гарантій, то це – діяльність державних органів, посадових осіб, а також народу у зв’язку з використанням нормативних гарантій щодо охорони Конституції.

 Найбільшу питому вагу у системі правової охорони конституції займає конституційний контроль, що є закономірно, оскільки первісно сама ідея охорони конституції ґрунтувалася на створенні спеціальних процедур чи інституцій, які б забезпечували належний рівень реалізації конституції. Використання конституційного контролю різними органами держави у своїй діяльності може реально вплинути на стан забезпечення охорони Основного Закону, втім особливе місце серед них займає спеціалізований орган, основним функціональним напрямком діяльності якого є саме конституційний контроль – Конституційний Суд України. Більше того, згідно із законодавством України завданням цього органу є забезпечення верховенства Конституції. Не вдаючись у констатацію стану речей у сфері конституційного контролю і не описуючи діяльність органу конституційної юрисдикції, зазначимо, що є низка проблем, вирішення яких могло б вплинути на якість діяльності цього органу. Йдеться про проблеми організаційного і функціонального характеру. Насамперед, це удосконалення механізму заміщення суддів Конституційного Суду. Адже ситуація, що нещодавно виникла у Конституційному Суді України могла призвести до блокування роботи цього органу. Тому доцільно дослідити ідею про тимчасове виконання обов’язків суддею.

 Особливу увагу слід звернути і на „проблемні” рішення єдиного органу конституційної юрисдикції України. Наприклад, Рішення Конституційного Суду України у справі щодо строків перебування на посту Президента України від 25.12 2003 р., у справі про депутатську недоторканність від 27 жовтня 1999 р. чи у справі щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України від 11.03.2003 р. Аналізуючи суть цих рішень, видається, що політична функція Конституційного Суду є основною у його діяльності. Звичайно, що політичною функцією цього органу не слід нехтувати, бо Конституційний Суд України є частиною політичної системи, втім його діяльність у цьому аспекті не має бути не кон’юнктурною, оскільки він є не суб’єктом політичного процесу, а юридичним органом. Оптимальним варіантом вирішення ситуації при наявності „політичного замовлення” є винесення відповідної ухвали, чи висловлення правової позиції [1,8] що, зрештою вже мало місце у практиці діяльності цього органу.

 Останнім часом у теорії ї практиці конституційного права України з’являється термін „правові позиції Конституційного Суду”, який потребує осмислення і конкретного визначення. Однак, слід зазначити, що у законодавстві України цей термін не вживається, а є запозиченим із закону РФ „Про Конституційний Суд РФ” [2].

 Одним із елементів правової охорони конституції є особливий порядок її прийняття. Прийняття нової конституції відбувається, як правило, з огляду на якісні зміни у державному і суспільно-політичному житті країни, і якщо це – держава демократична, держава у якій прийнятною є ідея установчої влади, то суб’єктом прийняття Основного Закону є народ, який прямо (на референдумі) чи при посередництві іншого суб’єкта (парламенту, установчих зборів) реалізує свої повноваження. При цьому прийняття нової конституції не передбачено діючою і, на думку деяких учених, - це є цілком природньо, оскільки вона приймається “не за моделлю фіктивного шлюбу, тобто укладеного без відповідних намірів” [3,4]. Частково цю тезу підтверджує рішення Конституційного Суду України від 5 жовтня 2005 р. у справі про здійснення влади народом [11]. Правова позиція Конституційного Суду України полягає в тому, що право народу приймати Конституцію випливає з норми статті 5 Конституції України (п.4.3), а всеукраїнський референдум є способом її прийняття (п.4.1). Але аналізуючи абзац 3 п.4.1 даного рішення можна зробити висновок, що орган конституційної юрисдикції створив норму, визначивши спосіб прийняття конституції України в цілому.

 Втім, у більшості конституцій міститься розділ, який передбачає порядок внесення змін (поправок) до неї. І тут виникає питання, чи можлива заміна чинної конституції і якою буде ступінь її легітимності внаслідок прийняття закону про внесення змін чи поправок до неї?

 Очевидно, що така ситуація може мати місце і при прийнятті зміни до Основного Закону, а, точніше, наповнення старої форми новим змістом буде легітимним, адже відбуватиметься згідно з вимогами закону. Однак, якщо зважати на те, що конституція є результатом діяльності установчої влади і лише суб’єкт установчої влади має право її приймати, то конституція прийнята у спосіб, передбачений вище, не зовсім відповідає вимогам щодо її прийняття. Справа в тому, що закон про прийняття змін до конституції за своєю правовою природою є актом законодавчої влади, оскільки його прийняття передбачено самою конституцією. Тому, якщо суть чинної конституції буде змінена внаслідок прийняття закону про внесення змін до неї, то це викличе сумніви щодо сутності конституції як акта установчої влади. Втім, з іншого боку заміна старої конституції новою шляхом внесення змін виконує функцію пристосування цього акта до нових суспільних умов водночас забезпечуючи його стабільність. Тому, на наш погляд, питання про порядок прийняття конституції повинні бути врегульовані відповідним нормативно-правовим актом.

 Аналізуючи Конституцію України, зазначимо, що порядок та умови прийняття нової конституції чинним Основним Законом безпосередньо не врегульовані. Втім, згідно з деякими нормами Розділу І – Загальні засади - Конституції України право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Отже, Український народ може бути ініціатором зміни конституційного ладу і реалізувати це у формі всеукраїнського референдуму, проголошеного за народною ініціативою, який відповідно до ст.72 і п. 6 ст.106 призначається Президентом України. Однак, у такому випадку залишається невирішеним питання про порядок розробки нової конституції, її суть, зміст, характер конституційного ладу та про порядок прийняття нової конституції.

 На наш погляд, норми, які закріплюють право народу змінювати конституційний лад в Україні шляхом референдуму не уповноважують народ приймати нову конституцію саме на референдумі. Більше того, затвердження Конституції на референдумі є не найкращим способом її перегляду, оскільки референдум може використовуватися у популістських цілях. Тому, ми вважаємо, що доцільно вирішити питання, пов’язані з прийняттям нової конституції, шляхом їх законодавчого врегулювання. Який спосіб прийняття Основного Закону є найдемократичнішим і найоптимальнішим, - це окреме питання. Хоча, видається, що ним є прийняття конституції спеціально створеним органом.

 Як зазначалося, однією із гарантій правової охорони Конституції є особливий порядок внесення змін до неї.

 Особливість порядку внесення змін до конституції залежить від ступеня складності відповідної процедури. Якщо співвіднести правову охорону конституції і особливий порядок внесення змін до неї, то саме особливий порядок внесення змін є елементом самоохорони конституції, оскільки форму і зміст цього порядку закріплено безпосередньо у самому Основному Законі. Однак, ступінь складності внесення змін до конституції має бути у межах розумного, оскільки від неї залежить динамічність конституції та здатність реагувати на фактичного стану речей у суспільстві.

 Однією із проблем, яка виникає при внесенні змін до конституції – це конкретні історичні обставини, через які виникає необхідність змінити Основний Закон чи окремі його положення. Особливо хитким в цьому аспекті є становище держав, які здобули незалежність, у держав із слабкою економікою, соціальною інфраструктурою. Адже нерідко саме соціально-економічні чинники приводять до політичної кризи у суспільстві. Тому виникає питання, чи необхідно змінювати Основний Закон, щоб стабілізувати політичну ситуацію у суспільстві, чи власне фактор стабільності у державі і суспільстві є добрим підгрунтям для внесення зважених, обміркованих, а не спонтанних чи навіть постійних змін до Основного Закону.

 Ще одним аспектом забезпечення стабільності конституції є своєчасність внесення до неї змін. Адже від моменту виправлення ситуації у суспільстві залежатиме його безпека. На наш погляд, саме своєчасність внесення змін до конституції є радше предметом політичного процесу, а оптимальне визначення відповідного часу залежить від „майстерності” політикуму. Ми вважаємо, що підставою для зміни чи перегляду конституції повинна бути дійсна реальна зміна умов розвитку суспільних відносин. Тому до будь-якої конституції рано чи пізно будуть внесені зміни, чи буде переглянуто її повністю. Деякі автори вважають, що “реалізація положень Конституції залежить не тільки від їх коректності, а значно більше від якості того соціально-політичного та економічного тла, на якому Конституція має діяти”[4, 26].

 Втім, особливого значення при застосуванні цієї гарантії має своєчасність та необхідність внесення змін. Зокрема, деякі науковці зазначають, що суть не стільки у складних юридичних процедурах, а в об’єктивних умовах, що склалися у державі та у наявності політичної волі правлячих сил [5, 100].

 Одним із проблемних питань у сфері правової охорони Конституції є участь народу як колективного суб’єкта у справі її захисту.

 Як відомо, охорона конституції відбувається за допомогою як правових, так і неправових засобів. Використання, зокрема, неправових засобів охорони конституції здійснюється у виключних випадках, оскільки у звичайних умовах вирішальне значення мають власне правові гарантії [6, 158]. Наприклад, згідно з п.4 ст.20 Основного закону ФРН всі німці мають право чинити опір всякому, хто посягне на конституційний лад держави, якщо неможливо використати інші засоби. Право народу на опір неконституційній владі закріплено у конституціях багатьох держав, зокрема, Беніну, Гани, Словаччини, Угорщини, ФРН, Хорватії, Чехії.

 Як зазначають деякі науковці, таке право закріплено конституціями держав, народи яких терпіли тоталітарний режим [7, 124]. Як бачимо, закріплення права народу на опір не є якимось африканським атавізмом, а властиве законодавству сучасних демократичних держав. Чи не вперше право народу на опір, „повалення того уряду, який не відповідає вимогам теорії доброго врядування” було передбачено Декларацією незалежності США [8, 165], однак зміст цього положення необхідно трактувати відповідно до умов історичного розвитку США у вісімнадцятому столітті.

 Конституцією України передбачено лише мирний спосіб зміни конституційного ладу. Право визначати і змінювати конституційний лад належить виключно народові. Оскільки згідно з ч.2 ст.5 Конституції України народ є єдиним джерелом влади і носієм суверенітету, а тому ніхто інший не може узурпувати владу. Втім, якщо припустити можливість узурпації влади іншими суб’єктами, то право чинити їм опір матиме лише народ. Таке право народу є цілком природним і законним і випливає із принципу народного суверенітету; більше того воно випливає із норм міжнародного права. Тому нам видається , що серед правових засобів охорони конституції слід розмежовувати юридичні засоби, тобто ті, що безпосередньо передбачені нормами чинного права держави і правові, ті що відповідають праву як загальному мірилу справедливості тощо. А тому опір народу неконституційній владі, неконституційним діям влади є власне правовою гарантією охорони Основного Закону.

 На сьогодні одним із питань у сфері правової охорони Конституції України є ефективність застосування присяги. Роль присяги у конституційно-правових відносинах могла б бути кориснішою, якби у чинному законодавстві України було закріплено механізм її реалізації у аспекті конституційної відповідальності, зокрема.

 Аналізуючи сучасне законодавство України [9], ми прийшли до висновку, що на сьогодні єдиними суб’єктами щодо яких може застосовуватися відповідальність на підставі порушення присяги є судді Конституційного Суду і судів загальної юрисдикції. У даному випадку можна робити висновок про значення присяги як у аспекті позитивної, так і негативної відповідальності, тобто про дійсність її реалізації. Дану тезу підтверджує міркування одного із дослідників проблеми про те, що «особа, яка присягає, має приймати до виконання чітко визначене коло зобов’язань, за невиконання чи неналежне виконання яких до неї можна пред’явити претензію в порушенні присяги” [10,с.104].

 Значення присяги, складеної народними депутатами України та Президентом України, на наш погляд, є проблематичним, оскільки чинним законодавством України не передбачено механізму її реалізації, а точніше механізму відповідальності за її порушення. У даному випадку відсутня і логіка, бо якщо складення присяги є обов’язковою підставою вступу на посаду чи набуття статусу, то відповідно її порушення чи невиконання зобов’язань, передбачених нею мали б стати підставою втрати відповідного статусу.

 Конституцією України передбачено і можливість відмови скласти присягу та її наслідки. Наприклад, відмова народного депутата скласти присягу має наслідком втрату депутатського мандата; правові наслідки відмови скласти присягу Президентом України не передбачені Конституцією, втім теоретично, зробити він це може, хоча з точки зору здорового глузду, - не повинен. Відмова скласти присягу главою держави передбачена Конституціями, зокрема, Чехії та Словаччини і має наслідком скасування результатів виборів.

 Таким чином, можна констатувати, що, теоретично, створення відповідного механізму реалізації і застосування присяги, підсилення її змісту могло б суттєво вплинути на відповідальність осіб, які складають присягу при вступі на посаду, а отже, і удосконалити систему правової охорони Конституції.

_____________

 1 Рішення Конституційного Суду України у справі про вибори народних депутатів від 26.02.1998 р. // Вісник КСУ.-1998.-№2.

 2. Закон РФ „О Конституционном Суде РФ”

 3. Шаповал В. Основний закон і референдум: до питання про стабільність Конституції // Право України.-2000.-№2.-С.3-5.

4. Шаповал В. Становлення конституціоналізму в Україні // Право України.- 1998.- №5.-С. 25-29.

 5. Хабриева Т.Я.,Чиркин В.Е. Теория современной конституции-М.: Норма, 2005.

 6. Юдин Ю.А. Модели конституционного правосудия / Сравнительное конституционное право.- М.: Манускрипт, 1996.

 7. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.- Изд.»Зерцало», 1998.

 8. Короткий оксфордський політичний словник / За ред.І.Макліна, А.Макмілана. Пер.з англ.- К.: „Основи”, 2005.

 9. Конституція України від 28.06.1996 р.; Закон України «Про статус суддів» від 15.12.1992 р. // ВВР.-1993.-№8.-Ст. 56; Закон України «Про Вищу раду юстиції» від 15.01 1998 р. // ВВР.-1998.-№25.-Ст.146; Закон України «Про Конституційний Суд України» від 16.10.1996 р..-ВВР.-1996.-№49.-Ст.272.

 10. Прилуцький С. Присяга судді: стара категорія – новий правовий зміст // Право України.-2001.- №6.-С.102-105.

 11. Рішення Конституційного Суду України від 05.10.2005 р. у справі про здійснення влади народом) // Урядовий кур’єр, 25.10.2005 р.