Питання правового регулювання місцевого самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування – одна з основ справді демократичної держави, специфічна форма народовладдя, закріплена у законодавстві, право і реальна можливість жителів сіл, селищ, міст (територіальних спільнот, громад) самостійно вирішувати питання місце­вого значення у межах Конституції і законів держави.

Саме обсягом наданих законодавством держави територіальним спільнотам, органам та посадовим особам місцевого самоврядування прав і повноважень, наявністю відповід­но до цього матеріально-фінансової бази, необхідної для здійснення самоврядування, інших факторів, зокрема, чіткої системи, оптимальної – з урахуванням історичного дос­віду, традицій, сучасних місцевих умов та особливостей – структури органів, кадрового потенціалу тощо, взаємовідносинами органів місцевого самоврядування з державними і недержавними органами, підприємствами, установами, організаціями різних форм влас­ності, громадськими об’єднаннями відрізняється стан місцевого самоврядування однієї країни від іншої.

В Україні місцеве самоврядування є складовою конституційного ладу держави, воно “визнається і гарантується” Конституцією (ст. 7). За Конституцією України (ст. 5), “Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування”. У статті 13 Конституції України визначено: “Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійсню­ють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією”.

Дуже важливим, особливо щодо проблеми, що нами розглядається, є положення частини другої статті 19 Конституції України, згідно з яким “органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України ”.

Отже, проблема правового регулювання місцевого самоврядування є визначальною для забезпечення його ефективного розвитку як одного з факторів зміцнення і розширення демократичних засад у державі. Слід зазначити, що за роки незалежності в Україні створено правову базу, яка охоплює практично всі важливі галузі політичного, суспіль­но-економічного життя країни. Було прийнято також цілий ряд законодавчих актів з питань місцевого самоврядування.

Початком процесу створення й постійного вдосконалення правової бази місцевого самоврядування в Україні можна вважати 7 грудня 1990 року – день прийняття Закону України “Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самовряду­вання”, з якого фактично розпочалася нова історія місцевого самоврядування у нашій країні. Наступні роки позначилися прийняттям цілого ряду нормативно-правових актів, покликаних законодавчо врегулювати багатогранну діяльність у цій сфері, в тому числі і на конституційному рівні.

Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, містить понад 20 статей, окремий розділ, що визначають роль і місце місцевого самоврядування в Україні, статус терито­ріальних громад як його первинного суб’єкта, основні принципи формування і діяльності органів місцевого самоврядування, відносини, які виникають у процесі організації та функціонування місцевого самоврядування, гарантії його здійснення.

Сьогодні, крім Конституції України, місцеве самоврядування регулюється цілим рядом законів, головним з яких (базовим) є Закон “Про місцеве самоврядування в Укра­їні”, прийнятий Верховною Радою 21 травня 1997 року. Формування (обрання) представ­ницьких органів місцевого самоврядування – сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад – регулюється Законом України “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, прийнятим 14 січня 1998 року. Законом, який визначає права і повноваження, ґарантії діяльності депутата місцевої ради як однієї з центральних фігур місцевого самоврядування є Закон “Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів”, прийнятий 4 лютого 1994 року. До переліку законодавчих актів, якими сьогодні регулюється діяльність місцевого самоврядування, також відносяться закони “Про службу в органах місцевого самоврядування”, “Про орга­ни самоорганізації населення ”, прийняті відповідно 7 червня і 11 липня 2001 року, та деякі інші. Окремі норми, які більшою чи меншою мірою торкаються місцевого само­вря­дування, містять практично усі так звані галузеві закони України. Говорячи про нормативно-правову базу місцевого самоврядування в Україні, до згаданих законів слід додати ряд указів Президента України, відомчих нормативних актів. Їх наявність є свідченням значимості місцевого самоврядування, його визначальної ролі у житті сус­пільства і держави.

Оцінюючи сучасну правову базу місцевого самоврядування в Україні, потрібно зазначи­ти, що вона в основному відповідає загальновизнаним світовим нормам і вимогам, зокре­ма положенням Європейської хартії про місцеве самоврядування, іншим міжнарод­ним документам з цього питання, враховує історичний досвід розвитку місцевого самовря­ду­вання в Україні, досягнення сучасної вітчизняної та світової науки і практики у відпо­відній сфері. Життя незаперечно підтвердило дієздатність існуючих законів, що стосу­ються самоврядування, абсолютної більшості їх норм, їх позитивну роль в організації і розвитку місцевого самоврядування, тим самим – у забезпеченні зміцнення демократичних засад в Україні.

Одночасно цілком природним є й той факт, що практика виявила слабкі місця, певні прогалини у законодавстві про місцеве самоврядування, які фактично притаманні кожній державі, особливо молодій незалежній державі, яка за історичними мірками робить лише перші кроки на шляху демократичного розвитку. Частина з них уже знайшла законодавче врегулювання, але залишається ще чимало невирішених проблем, наявність яких викликає певні ускладнення у здійсненні місцевого самоврядування на практиці.

На думку багатьох депутатів, практичних працівників органів місцевого самовряду­вання, а також науковців, чинне законодавство не дає чіткої, однозначної відповіді на деякі питання, насамперед щодо первинного суб’єкта місцевого самоврядування – терито­ріальної громади. Так, відповідно до статті 140 Конституції України територіальна громада – це жителі села (чи добровільне об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Більш повне, уточнене визначення терміна “територіальна громада” дається у статті 1 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”: “жителі, об’єднані постій­ним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністра­тивно-територіальними одиницями або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр”.

На практиці виникає ряд запитань, зокрема, пов’язаних із статусом члена терито­ріальної громади. Наприклад, який час громадянин повинен прожити на відповідній території, щоб вважатися постійним жителем села, селища, міста? Чи можна вважати пос­тійно проживаючим на території населеного пункту (а отже повноправним членом територіальної громади) військовослужбовця, який проходить строкову службу у війсь­ковій частині, дислокованій у даному населеному пункті, чи особу, яка за вироком суду відбуває тут покарання у вигляді обмеження або позбавлення волі ? Чи можна вважати членом відповідної територіальної громади громадянина іншої держави чи особу без гро­ма­дянства, яка постійно (або тривалий час) проживає у даному селі, селищі, місті? На ці запитання чинне законодавство чіткої відповіді не дає. Не завжди враховується, що згадані категорії громадян (а наведений тут їх перелік не є вичерпним), якщо не пов­ною, то значною мірою зачіпають основні проблеми місцевого життя (зокре­ма, питання, пов’язані із енерго-, тепло-, водопостачанням, забезпеченням промисловими та продо­воль­чими товарами, станом медичного обслуговування, освіти, культури, благоустроєм, додержанням громадського порядку та ряд інших). Отже, ці громадяни, зважаючи на свої конституційні права, повинні мати можливість впливати на їх вирішення.

З огляду на це, на нашу думку, назріла необхідність у прийнятті законів про територі­альну громаду, про місцеві референдуми, принаймні, в уточненні та доповненні чинних законів про місцеве самоврядування, про всеукраїнський та місцеві референдуми, про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.

Територіальна громада – первинний суб’єкт місцевого самоврядування. Вона має право вирішувати будь-яке питання, віднесене Конституцією та законами України до відання місцевого самоврядування. Свої повноваження територіальна громада здійснює як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування – перш за все через місцеві ради, які складаються з обраних населенням відповідної території депутатів, а також через сільських, селищних і міських голів, також обраних громадою.

Вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів є вільними і відбу­ваються на основі ґарантованого Конституцією України загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Відповідно до чинного Закону “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” вони проводяться за мажоритарною системою. Кандидати у депутати та на посаду сільського, селищного, міського голови висуваються зборами виборців за місцем їх проживання, трудової діяль­ності або навчання чи шляхом самовисування, а також місцевими осеред­ками політичних партій, громадськими організаціями. При цьому однією з вимог до канди­дата є його проживання на відповідній території (статті 1–4, 6, 27–29 виборчого Закону). Такий порядок, як нам здається, сьогодні найбільше відповідає принципу самостійності місце­вого самоврядування у вирішенні питань місцевого життя, створює умови для членів від­по­відної територіальної громади брати активну участь у виборчій кампанії на всіх її етапах.

Разом з тим, життя не стоїть на місці. Останнім часом досить поширеною стає ідея про­ведення місцевих виборів за пропорційною системою. Не заперечуючи впровадження пропорційної системи в загальному, вважаємо, що перехід до неї повинен бути поступо­вим, з урахуванням конкретних суспільно-політичних умов, які склалися на міс­­цях. Не можна не брати до уваги той факт, що багато з нині існуючих партій не мають своїх ор­га­нізацій навіть на районному, міському рівнях, не говорячи вже про первинні осередки у невеликих населених пунктах. Навіть там, де такі організації є, вони не зав­ж­ди відо­бражають волю населення, знаходять його підтримку, отже, навряд чи мають моральне право виступати фактично як один із суб’єктів місцевого самоврядування. У такому випад­ку обмежуватимуться виборчі права “позапартійної” частини населення, яка сьогодні складає абсолютну більшість територіальних громад.

Гадаємо, що на нинішньому етапі при місцевих виборах перевага повинна надаватися якщо не мажоритарній, то, принаймні, змішаній системі. Повсюдне ж впровадження про­­пор­ційної системи (навіть на районному, міському рівнях) видається передчасним. На нашу думку, виборчий закон фактично повинен передбачити можливість кожної територіальної громади (первинного суб’єкта місцевого самоврядування) або ради, що її представляє, самим обирати систему, за якою відбуватимуться вибори (за аналогією вирішення питань про загальний склад ради, про утворення чи неутворення районних у місті рад та ін.).

Не можна залишати поза увагою і ще одне питання, безпосередньо пов’язане з діяль­ністю територіальних громад. Йдеться про можливість об’єднання “сусідніх” терито­ріальних громад в одну громаду, насамперед, з метою більш ефективного вирішення проблем соціально-економічного розвитку відповідних територій. Конституція України (ст. 140, ч. 1), Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 6) передбачають можливість об’єднання лише територіальних громад сіл, тоді як на практиці в ряді облас­тей (зокрема, у шахтарських регіонах) є десятки випадків, коли єдину територіальну громаду складають не лише жителі сусідніх сіл, але й селищ. Такі об’єднання виникли історично, з урахуванням цілого ряду факторів, у першу чергу соціально-економічного характеру. Сьогодні такі територіальні громади діють поза правовим полем, але їх роз’єднання недоцільне і фактично неможливе, насамперед у зв’язку з відсутністю у більшості із складових об’єднаних територіальних громад матеріально-фінансової бази, яка б забезпечувала здійснення ними самоврядування.

На сьогодні залишається законодавчо не повністю врегульованою і проблема діяль­ності, взаємовідносин територіальних громад, органів місцевого самоврядування в містах обласного значення, територія яких відповідно до існуючого адміністративно-терито­ріального устрою включає інші населені пункти, де функціонують окремі територіальні громади, обрані ними місцеві ради, інші органи місцевого самоврядування. Проблема полягає у тому, що , з одного боку, кожна із згаданих територіальних громад відповідно до законодавства є самостійною у вирішенні питань місцевого значення на своїй тери­торії, а з іншого – їх життєдіяльність забезпечується спільними, єдиними для всіх системами енергопостачання, охорони здоров’я, освіти, соціального захисту тощо, тобто відокрем­лено нормально існувати кожна з них не може.

Однією із спроб вирішити ці питання правовим шляхом є прийняття Верховною Радою України у квітні 2001 року Закону “Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцю­бинське Київської області”. Цей Закон досить чітко регулює взаємовідносини між територіальними громадами, органами місцевого самоврядування в Ірпінському регіоні, створює можливості для розвитку ініціативи депутатів місцевих рад, зміцнення фінан­сово-матеріальної бази місцевого самоврядування, більш широкого залучення до участі у вирішенні проблем місцевого життя населення міста та навколишніх селищ.

Дворічний досвід застосування Закону про державно-правовий експеримент в Ірпін­ському регіоні показав доцільність створення в межах міста обласного значення об’єд­нання територіальних громад на зразок асоціації, коли громади, зберігаючи свої основні права, працюють на досягнення спільної мети – забезпечення стабільного соціально-економічного розвитку регіону і кожного населеного пункту, що до нього входить.

Разом з тим, експеримент показав певну недосконалість системи управління містом і селищами, необхідність її вдосконалення, виявив прорахунки у вирішенні проблем, пов’язаних з комунальною власністю, фінансами тощо. Одним словом, є широке поле для пошуку і випробовування на практиці нетрадиційних форм роботи, прояву ініціативи, що власне й є метою експерименту.

Однозначно, на розвитку місцевого самоврядування не лише в межах державно-правового експерименту, а головне – в цілому в Україні, негативно позначається від­сутність до цього часу законів про комунальну власність, про адміністративно-тери­торіальний устрій, про місцеві податки і збори та деяких інших законодавчих актів, не­точ­­ність, неузгодженість окремих положень чинного законодавства між собою, недос­коналість механізмів застосування багатьох положень законів на практиці.

Наприклад, відповідно до частини другої статті 46 Закону “Про місцеве самовряду­вання в Україні” “перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної у місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією...”(тобто за рішен­ням комісії). Чим можна пояснити, що згідно з частиною третьою цієї ж статті “першу сесію районної, обласної ради скликає...голова відповідної територіальної виборчої комісії” (тобто приймає рішення одноособово)? Чому, наприклад, стаття 15 Закону “Про органи самоорганізації населення” називається “Делеговані повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради”, а не “Делеговані повноваження органів самоорганізації населення”, коли говориться не про повнова­ження ради, а про делегування нею окремих повноважень органам самоорганізації насе­лення? Тим більше, що є аналогія – статті 27–38, 44 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, де поняття “делеговані” і “делегування” за змістом чітко розмежовуються. На­ведені приклади можуть здатися несуттєвими лише на перший погляд, але наявність по­діб­­них фактів (а їх чимало) вимагає більш серйозного підходу до процесу законотворення.

З часу прийняття Конституції України і Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” до кінця не врегульованим (в основному в практичному плані) залишається питання взаємовідносин сільських, селищних, міських рад (міст районного та обласного значен­ня) з відповідними районними та обласними радами. Останні при вирішенні ба­гатьох питань місцевого значення на практиці традиційно залишаються “вищестоящи­ми”, нерідко у тій чи іншій формі допускають втручання у справи окремих територіальних громад, їх органів, посадових осіб, не зважаючи на те, що відповідно до Конституції України, Закону про місцеве самоврядування їх роль в основному зводиться до представ­лення спільних інтересів територіальних громад, здійснення щодо інших розташованих на відповідній території органів місцевого самоврядування певних координаційних функцій. Найважливіші питання, зокрема, пов’язані із об’єктами спільної власності тери­торіальних громад, створенням спеціальних вільних та інших зон, змінами у їх статусі, про­веденням на відповідній території консультативних опитувань, районні та обласні ради можуть вирішувати лише за дорученням чи за пропозицією сільських, селищних, міських рад, що знаходяться на відповідній території (ст.43 Закону “Про місцеве само­врядування в Україні”). З огляду на сказане, на нашу думку, необхідно, з одного боку, уточнити і доповнити відповідні положення Закону про місцеве самовряду­вання, а з іншого – удосконалювати державний контроль за дотриманням законодавства.

Важливою проблемою, пов’язаною з поглибленням демократичних процесів, що відбу­ваються в Україні, зокрема з розвитком місцевого самоврядування, є подальша децентра­лізація влади, більш чітке розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Відповідні повноваження органів державної влади, зокрема місцевих державних адміністрацій, повинні обмежуватись лише здійсненням контро­лю за дотриманням законодавства, виконанням делегованих органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади і не призводити до втручання у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Питан­ня може бути вирішено шляхом внесення відповідних доповнень і уточнень, перш за все, до розділу ІІІ (“Компетенція місцевих державних адміністрацій”) Закону “Про місцеві державні адміністрації”, кращого узгодження положень цього Закону із нормами Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Не завжди обґрунтованому втручанню районних та обласних державних адміністра­цій у справи місцевого самоврядування сприяє здійснення держадміністраціями функцій виконавчих органів районних та обласних рад. Не випадково питання про необхідність створення виконавчих органів у цих радах неодноразово порушувалось депутатами, в тому числі і рядом народних депутатів України, але поки що не вирішено.

Практика незаперечно доводить необхідність кращого законодавчого врегулювання питань, пов’язаних із проведенням зустрічей депутатів, посадових осіб місцевого само­вряду­вання із населенням, громадських слухань, реалізацією громадських ініціатив, розгля­дом звернень громадян, підвищенням відповідальності депутатів, керівників органів місцевих рад за невиконання вимог закону, здійснення наданих їм повноважень.

Органами місцевого самоврядування України щорічно приймаються тисячі норматив­них актів. Навіть звичайне ознайомлення з матеріалами, що друкуються у пресі, оприлюд­ню­ється іншими засобами масової інформації, дає підстави говорити, що певна частина рішень рад, їх виконавчих органів не узгоджується з чинним законодавством, а отже, є непра­вомірною. На нашу думку, є кілька причин такого стану. Одна з них – недоскона­лість наших законів, неузгодженість, а в окремих випадках – пряма суперечливість зако­нодавчих норм, нечіткість формулювань, що допускає двозначне їх тлумачення. До цього варто додати нестабільність – численні зміни, що весь час вносяться до законодав­ства. Іншою причиною є недостатня обізнаність із законами депутатів, посадових осіб місце­вого самоврядування. На жаль, у багатьох випадках це пояснюється не їх небажан­ням підвищувати рівень правових знань, а нерідко банальною неможливістю більш-менш детально ознайомитись хоча б з основними законами, що регулюють діяльність місце­вого самоврядування. Згадані закони практично неможливо побачити на полицях книж­кових магазинів навіть у великих містах, не говорячи вже про маленькі населені пункти, і це тоді, коли понад 90 % органів місцевого самоврядування знаходяться в селах і селищах.

Отже, крім усього зазначеного, сьогодні є нагальна потреба у збільшенні тиражів відпо­від­них видань, оскільки питання місцевого самоврядування стосуються буквально кожної людини. Потрібно постійно вдосконалювати навчання депутатів усіх ланок рад, праців­ників органів місцевого самоврядування, громадського активу, посилити увагу до проблем правового виховання населення.

Підсумовуючи сказане хотілося б підкреслити, що за роки незалежності в Україні створено фундаментальну правову базу місцевого самоврядування, яка увібрала у себе кращий вітчизняний, а також зарубіжний досвід. Сьогодні багато робиться для її вдоско­на­лення на основі досягнень сучасної науки і практики. Разом з тим, ще залишаються питання, які чекають законодавчого вирішення.

На нашу думку, окремі проблеми правового регулювання місцевого самоврядування, порушені у даній статті, є досить актуальними. Не претендуючи на повне охоплення теми, незаперечність тверджень і висновків, автор, готуючи цей матеріал, ставив собі за мету привернути увагу до них у першу чергу тих, хто пов’язаний із законотворчою діяльністю, працює в органах державної влади та місцевого самоврядування, усіх, кого цікавлять питання розвитку місцевого самоврядування в Україні.