Оперативна самостійність як одна із ознак методу фінансово-правового регулювання.

1. Одним із важливих критеріїв виокремлення фінансового права як самостійної галузі права, поряд з предметом,  традиційно вважається метод правового регулювання відповідного виду суспільних відносин. Даючи характеристику методу фінансово-правового регулювання, потрібно взяти до уваги, що ця складна проблема й досi залишається дискусiйною. Не вдаючись у полеміку щодо застосування у фінансовому праві єдиного для всіх галузей публічного права методу правового регулювання, одного специфічного методу владних приписів чи декількох методів при одному основному, ми приєднуємось до висловленої у юридичній літературі більшістю вчених точки зору, що фiнансовому праву, як й iншим публiчним галузям права, наприклад, адмiнiстративному, властивий метод державно-владних приписiв .

2. Одну з ознак методу фінансово-правового регулювання вбачають у тому, що обсяг прав i обов'язкiв учасникiв фінансово-правових вiдносин, як і адмiнiстративних, точно визначається державою, але, на вiдмiну вiд останнiх, учасники фiнансово-правових вiдносин позбавленi права оперативної самостiйностi: сторони цих вiдносин не можуть самi вирiшувати питання про об'єм своїх прав i обов'язкiв, оскільки вони точно визначені нормами права. При цьому як доказ відмінності методу владних приписів, який застосовується у фінансовому праві, від подібного методу, що його використовують в адміністративному праві, автори підручників традиційно наводять приклади правових норм щодо характеру і порядку застосування відповідно фінансових санкцій і адміністративних стягнень.

3. Розкриваючи специфіку методу фінансово-правового регулювання – методу владних приписів – і аналізуючи таку його ознаку, як розподіл прав і обов’язків суб’єктів фінансових правовідносин, ступінь визначеності цих прав і обов’язків, міру “автономності” дій вказаних суб’єктів,  Л.К.Воронова констатує, що, оскільки фінансові правовідносини виникають тільки на основі нормативно-правових актів, тому обсяг прав і обов’язків учасників цих відносин, як і в адміністративному праві, точно встановлюється державою, але, на відміну від адміністративних правовідносин, учасники фінансово-правових відносин “позбавлені права оперативної самостійності”. Цієї ж думки дотримується і П.С. Пацурківський. Однак ми не можемо погодитись із таким категоричним твердженням. Ще Ю.А.Ровінський звертав увагу на різний ступінь прояву владного характеру методу правового регулювання, що відрізняє фінансове право від інших галузей.

4. У фінансовому праві, як і в адміністративному, суб’єкти правозастосування також наділені правом вчиняти дії на власний розсуд, правом оперативної самостійності. Як важливий і обов’язковий елемент ефективного управління державними справами адміністративний розсуд віддавна є предметом науки про державу й управління. Проблема розсуду правозастосовуючого суб'єкта достатньо давно привертає увагу вчених-юристів, особливо адміністративістів і процесуалістів, а з недавнього часу - і фінансистів, які по-різному розуміють сам термін "розсуд", неоднозначно оцінюють його як у теоретичній, так і в прикладній площинах.

5. У радянській, а згодом і в українській юридичній літературі проблема меж оперативної самостійності (адміністративного розсуду) учасників фінансових правовідносин при застосуванні норм фінансового права, по суті, не розглядалась.

Із розширенням сфери застосування ринкових методів регулювання економіки дедалі частіше можна зустріти випадки наділення дискреційними повноваженнями органів виконавчої влади у сфері фінансових відносин. Так, Указом Президента України від 23 червня 1999 р. №714/99 "Про списання з суб'єктів підприємницької діяльності сум штрафних та фінансових санкцій" тимчасовим комісіям з питань забезпечення своєчасності сплати податків, внесення інших обов'язкових платежів та ефективного використання коштів, утвореним відповідно до Указу Президента України від 28 лютого 1997 р. №187/97 "Про заходи щодо забезпечення наповнення до бюджету та посилення фінансово-бюджетної дисципліни" в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі було надано право списати з платників податків – суб'єктів підприємницької діяльності – з урахуванням їх фінансового становища та характеру порушень  суми штрафних та фінансових санкцій, нарахованих за несвоєчасну сплату податків і зборів (обов'язкових платежів), неподаткових платежів, суми пені, на них нараховані, що належали до сплати до 1 січня 1999 р. і не сплачені станом на 1 травня 1999 р. до бюджетів та державних цільових фондів. Однак при цьому необхідно підкреслити, що своє право списати з платників податків – суб'єктів підприємницької діяльності суми вказаних штрафних та фінансових санкцій тимчасові комісії з питань забезпечення своєчасності сплати податків реалізовували на власний розсуд з урахуванням лише фінансового становища та характеру порушень цих платників податків. Тому ми не можемо погодитись із категоричним твердженням П.С.Пацурківського про те, що “обсяг прав і обов’язків суб’єктів фінансових правовідносин до найменших нюансів встановлюється державою, причому ці суб’єкти повністю позбавлені права оперативної самостійності, як це має місце, наприклад, в учасників адміністративно-правових відносин”.

В умовах утвердження ринкових відносин в України і дедалі ширшого використання ринкових методів управління економікою розширення сфери адміністративного розсуду у фінансових правовідносинах і наділення їх учасників правом оперативної самостійності видається закономірним явищем з огляду на загальну тенденцію поєднання публічних і приватних начал у правовому регулюванні економічних відносин ринкового господарства. Яскравим свідченням цього є положення Закону України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" щодо узгодження сум податкового зобов’язання, податкового компромісу, розстрочення і відстрочення податкових зобов’язань тощо.

6. Під правом оперативної самостійності ми розуміємо визначену у межах законодавства певну ступінь свободи суб'єкта фінансового права діяти на власний розсуд з метою прийняття оптимального рішення.

Право оперативної самостійності є ширшим за право на адміністративний розсуд, оскільки може реалізовуватись як у правозастосовній, так і правотворчій діяльності як  органами державної влади і місцевого самоврядування, так й іншими суб’єктами фінансових правовідносин (підприємствами, установами, організаціями, громадянами) в процесі реалізації ними норм фінансового права.

7. Право оперативної самостійності у фінансовому праві може реалізовуватися по-різному. По-перше, право оперативної самостійності може виражатися у наданні суб'єкту фінансового права права на його розсуд оцінювати юридичні факти. Так, наприклад, згідно з ч.2 ст.6 Декрету Кабінету Міністрів України сукупний оподатковуваний доход додатково зменшується на суму, що не перевищує за кожний повний місяць, протягом якого одержано доход, встановленого чинним законодавством розміру неоподатковуваного мінімуму одному з батьків (опікунів, піклувальників) на кожну дитину віком до 16 років, якщо місячний сукупний оподатковуваний доход не перевищує розміру десяти мінімальних місячних заробітних плат, встановленого чинним законодавством. Довідки про наявність дітей подаються громадянами за місцем їх основної роботи (служби, навчання) до виплати їм заробітної плати за першу половину січня, а в разі зміни кількості утриманців - не пізніше 15 числа наступного після такої зміни місяця. При обчисленні податку податковими органами такі довідки подаються їм одночасно з декларацією про одержані доходи.

Як бачимо, умови виникнення суб'єктивного права платника податку на пільги та їх розмір визначені у самій статті. Обов'язок же компетентного органу чи уповноваженої особи полягає лише у встановленні факту наявності підстав, в оцінці доказів, які свідчать про наявність цього факту, який дає підстави для надання податкових пільг.

Ще один приклад. Згідно із підпунктом 5.2.7. пункту 5.2. статті 5 Закону України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" працівник податкового органу, який уповноважений розглядати скаргу платника податків у межах адміністративної апеляційної процедури, має право пропонувати такому платнику податків компромісне рішення спору, яке полягає у задоволенні частини скарги платника податків під зобов'язання останнього погодитися з рештою податкових зобов'язань, нарахованих контролюючим органом. Підставою для прийняття рішення щодо податкового компромісу є наявність у податкового органу таких наявних фактів та доказів по суті скарги платника податків, які дають підстави вважати, що запропонований податковий компроміс приведе до більш швидкого та/або більш повного погашення податкового зобов'язання, порівняно з результатами, які можуть бути отримані внаслідок передання такого спору на вирішення суду (господарського суду).

Різновидом права оперативної самостійності можна вважати також надання суб'єкту фінансового права на його розсуд вибирати на основі вільного вибору один із декількох можливих варіантів поведінки, передбачених фінансово-правовою нормою. Так, наприклад, згідно із Законом України “Про систему оподаткування” місцеві податки і збори (обов'язкові платежі), механізм справляння та порядок їх сплати встановлюються сільськими, селищними, міськими радами відповідно до переліку і в межах граничних розмірів ставок, установлених законами України, крім збору за проїзд по території прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон, який встановлюється обласними радами. При цьому податки і збори (обов'язкові платежі), зазначені у пункті 2 частини першої і пунктах 2-4, 13 та 14 частини другої цієї статті, є обов'язковими для встановлення сільськими, селищними та міськими радами за наявності об'єктів оподаткування або умов, з якими пов'язане запровадження цих податків і зборів. При встановленні ж усіх інших місцевих податків і зборів відповідні місцеві ради керуються власним розсудом з огляду на наявність об’єктів оподаткування і доцільності їх запровадження.

Необхідно відзначити, що у такий же спосіб правом оперативної самостійності може наділятися й інша сторона фінансово-правового відношення в особі юридичних та фізичних осіб. Наприклад, відповідно до ст. 3 Указу Президента України від 3 липня 1998 р. №727 (в редакції Указу від 28 червня 1999 р.) суб'єкт підприємницької діяльності –  юридична особа, який перейшов на спрощену систему оподаткування, обліку та звітності, самостійно обирає одну з наступних ставок єдиного податку: 6 відсотків суми виручки від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) без урахування акцизного збору у разі сплати податку на додану вартість згідно із Законом України "Про податок на додану вартість" або 10 відсотків суми виручки від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг), за винятком акцизного збору, у разі включення податку на додану вартість до складу єдиного податку.

Третій різновид права оперативної самостійності полягає у можливості прийняття уповноваженим органом рішення, яке грунтується на приписах норм, що регламентують його діяльність, з допомогою загальних формулювань (типу "має право", "встановлює", "визначає" і т.п.), за якими не слідує вичерпний і точний перелік умов, коли він може діяти. Так, відповідно до ст. 47 Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Державного бюджету України. Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.

До четвертого виду права оперативної самостійності можна віднести прийняття уповноваженим органом рішення на основі норм, які містять гнучкі неконкретні поняття і вирази (типу "у випадку необхідності", "у виняткових випадках", "виходячи з потреб", "відповідно до обставин" тощо). Суб'єкт застосування фінансово-правової норми сам з'ясовує зміст і призначення загальних понять. Таким чином, можливість вчиняти дії на власний розсуд обумовлюється самим формулюванням правила норми. Якщо правотворчий орган висловлюється недостатньо зрозуміло, то єдиним практичним виходом із цієї ситуації є розсуд правозастосовного органу. При цьому це зовсім не означає, що суб'єкт застосування абсолютно вільний у своїх діях. Від нього вимагається таке розуміння цих понять, яке має найбільше поширення у цей момент у тій чи іншій сфері фінансової діяльності.

На підтвердження існування цього виду права оперативної самостійності наведемо приклади. Так, згідно з ч. 2 ст. 15 Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України може брати позики в межах, дозволених Законом про Державний бюджет України. Запозичення не використовуються для забезпечення фінансовими ресурсами поточних видатків держави за винятком випадків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги. Відповідно до ч.3 ст.23 Кодексу, якщо в процесі виконання бюджету зміна обставин вимагає менших асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів, Міністр фінансів України (керівник місцевого фінансового органу) приймає рішення про приведення у відповідність бюджетного призначення Державного бюджету України (місцевого бюджету).

З наведених прикладів видно, що суб'єктам застосування норм фінансового права надається можливість вчиняти дії на власний розсуд частково тому, що правотворчий орган ввів поняття, які не піддаються точному визначенню (формулюванню) (“випадки, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги”), частково ж тому, що правотворчий орган не дає конкретних ознак того чи іншого поняття (“зміна обставин”).

Цей вид права оперативної самостійності в принципі є найбільш небажаним, і користування ним слід допускати лише в окремих випадках. 

Нарешті, п'ятий різновид права оперативної самостійності виражається у наділенні суб'єкта застосування правом виключної компетенції. Уповноважений орган "у порядку винятку", "у виняткових випадках" на свій розсуд приймає у справі рішення. Наприклад, відповідно до ч.2 ст.3 Бюджетного кодексу України "бюджетний період для всіх бюджетів, передбачених цим Кодексом, складає один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року". Водночас ч.3 ст.3 Кодексу говорить про те, що "відповідно до Конституції України, бюджетний період Державного бюджету України за особливих обставин може бути іншим, ніж передбачено частиною 2 цієї статті". При цьому "особливими обставинами, за яких Державний бюджет України може бути прийнято на інший, ніж передбачено частиною 2 цієї статті, бюджетний період", Кодекс визнає: "1) оголошення стану війни; 2) оголошення надзвичайного стану на всій території України чи її частині; 3) необхідність усунення великомасштабних наслідків стихійного лиха або природної чи техногенної катастрофи; 4) інші обставини, визнані Верховною Радою України особливими" (ч. 4 ст. 3 Бюджетного кодексу України).

У перелічених та подібних до них випадках компетентний орган у межах наданих йому повноважень винятково на власний розсуд приймає у справі те чи інше рішення. Зацікавлені органи та інші особи не мають матеріального права на обов'язкове задоволення яких-небудь вимог. Вони лише можуть звертатися до компетентного органу з відповідним клопотанням.

8. Надання суб'єктам реалізації фінансово-правових норм права оперативної самостійності має певне позитивне значення, скільки надає їм можливість диференційовано підходити до вирішення конкретних фінансових справ, що дозволяє найбільш оптимально й ефективно втілювати правила норм у життя.